Com
a reforma do contencioso administrativo de 2002/2004, a distribuição de
competências entre os vários tribunais na hierarquia jurisdicional
administrativa acarretou a transferência de muitos processos para os tribunais
de círculo. A maior parte dos processos, que no contencioso anterior eram
apreciados pelos tribunais superiores, passou a ser intentada nestes tribunais
de primeira instância (cfr artigo 44.º do ETAF[1] de
2004). A opção por um colectivo de juízes na primeira instância prendia-se com
exigências de maior ponderação e imparcialidade quando estivessem em causa
acções complexas que envolvessem altos órgãos da Administração Pública ou
quando o valor da causa assim o justificasse (cfr artigo 40.º, n.ºs 2 e 3 do
ETAF de 2004). A regra nos tribunais de círculo era a do julgamento por juiz
singular, nos termos dos artigos 40.º, n.º 1 e 46.º, n.º1 , do ETAF de 2004.
Por
razões de economia processual, no que respeitava aos recursos, permitia-se que
o juiz ou relator pudesse proferir decisão sumária, evitando a actuação da
conferência quando a matéria de fundo fosse de simples resolução,
possibilitando que o recurso fosse apreciado pelo relator[2] [3].
Através do mecanismo consagrado no artigo 94.º, n.º3 do CPTA[4] de
2002[5], juiz podia chamar a si a competência que a priori seria de um colectivo de
juízes.
Foi
com o acórdão n.º3/2012, proferido no âmbito do Processo n.º 420/12, que o STA uniformizou
jurisprudência relativamente à aplicação do artigo 21.º, n.º2 , do CPTA de 2002.[6] Neste acórdão o STA tomou uma posição vincada
quando à obrigatoriedade de reclamação para a conferência em detrimento do
recurso. Esta tomada de posição chocou com a prática dos tribunais
administrativos porque era muito comum que as decisões proferidas pelo juiz
relator nos tribunais de primeira instância, no âmbito das acções
administrativas especiais com um valor superior à alçada, fossem objecto de
recurso para o tribunal superior[7].
Isto acontecia sempre que o juiz não invocasse os poderes enlencados no artigo
27.º, n.º1, alínea i), do CPTA. Até o STA se pronunciar, em 2012, a
problemática em torno do artigo 27.º, nº2, do CPTA não era levantada. A jurisprudência
não aplicava nem se pronunciava sobre este preceito que prescrevia a reclamação
para conferência.
Dispunha
o artigo 27.º , n.º1, alínea i), do CPTA:
1- Compete ao relator, sem prejuízo dos emais
poderes que lhe são conferidos neste Código:
(...)
i) Proferir decisão quando entenda que a
questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente
apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente
infundada; (Sublinhado nosso)
Dispunha
o n.º 2 deste preceito:
2- Dos despachos do relator cabe reclamação para a
conferência, com excepção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de
acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que
não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.
O
problema é, a nosso ver, de interpretação.
Discordamos, neste ponto, do entendimento gizado pelo STA no acórdão n.º
3/2012. Bastará atentar nos conceitos indeterminados utilizados pelo legislador
quando fez uso das expressões “questão de direito simples”, “pretensão manifestamente
infundada” e “decisão”.
A
recorrente, neste acórdão, notou que “ (...) No confronto da expressão
«proferir decisão» constante da alínea i) do n.º1 do artigo 27.º do CPTA, com a
norma contida no n.º2 do artigo 27.º do CPTA – norma que se entendeu no
despacho em resposta obstar ao recurso jurisdicional – notamos o uso deliberado
pelo legislador de diferentes expressões para obstar ao recurso jurisdicional
(numa usa-se a expressão vaga «decisão» - alínea i) do n.º1, na outra a acepção
concreta de «despachos» - nº2). (...) O n.º2 do artigo 27.º do CPTA obriga a
submeter a conferência os «despachos do relator»”.
Considerou
o tribunal superior que o n.º 2 do referido preceito abrange tanto os despachos
interlocutórios como as decisões de mérito, não sendo pelo mero facto de o juiz
dar o nome de sentença a uma decisão que as partes devem confiar na sua
imediata possibilidade de recurso. Relembra ainda que no caso que lhe foi
submetido, o juiz invocou os poderes da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do
CPTA.
Fixou
o STA que “Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob
a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º, n.º1, alínea i) do CPTA,
cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º2, não recurso”.
Entendeu
este tribunal que também a conferência era uma forma apta e adequada “como
outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita – antes
acrescenta- as formas de reacção.
Não
podemos concordar com este entendimento. Como ANA FERNANDA NEVES concluiu, o
recurso e a reclamação para a conferência constituem formas de reacção
distintas[8]. O
recurso é muito mais garantístico do que a reclamação para a conferência, desde
logo, ao nível dos prazos para se reagir[9].
Afirmou
o STA que, para a correcção do mau uso dos meios contenciosos de reacção,
existia a convulação. Assim, “ (...) nada obsta a que se convole oficiosamente
o recurso em reclamação, ordenando-se a baixa dos autos ao TAF, para que aí
seja apreciada enquanto reclamação para a conferência. (...) como se entendeu
no citado Acórdão do STA de 19/10/2010, ‘só haverá um efectivo prosseguimento
da forma processual adequada se for possível, se estiverem preenchidos todos os
seus pressupostos’[10],
o que implica que os autos baixem ao Tribunal recorrido que decidirá se estão
preenchidos os pressupostos para a preciação do requerimento, enquanto
reclamação e, no caso afirmativo, conhecerá do seu mérito’.”.
Aqui, acompanhamos a objecção feita
por ARMINDO RIBEIRO MENDES quando “acusa”
o STA de assumir uma posição demasiado formalista ao ter sobreposto o
princípio da tempestividade ao princípio do pleno acesso à justiça.
MARCO CALDEIRA e TIAGO SERRÃO defenderam que os recursos
interpostos antes de proferido o Acórdão do STA n.º3/2012 deveriam ser
convolados em reclamação, devendo considerar-se apresentadas em tempo. Invocam
o princípio da cooperação processual que deve garantir o conhecimento do mérito
da causa, o princípio pro actione que
determina que não pode ser desrespeitada e posta de lado a pretensão expressa
de impugnar a sentença proferida por juiz singular em primeira instância[11].
O
resultado prático da inflexibilidade do STA e da prática jurisprudencial
conduziu à recompensa dos recorrentes que omitiam a violação do artigo 27.º,
n.º1, alínea i) , do CPTA.[12]
Este
acórdão conduziu a resultados desastrosos, a uma proliferação de indeferimentos
sumários de recursos de sentenças proferidas pelos tribunais de círculo,
inclusivé de recursos pendentes há anos.[13]
A questão foi
suscitada junto do Tribunal Constitucional (TC) que se pronunciou no acórdão n.º
846/2013, de 10 de Dezembro e no acórdão n.º 124/2015. No primeiro acórdão, o
TC pronunciou-se pela não inconstitucionalidade do artigo 27.º, n.º1, alínea i),
do CPTA, no que respeita ao direito ao recurso como corolário do princípio da
tutela jurisdicional plena. Aqui, o TC não apreciou a questão que lhe foi
submetida tendo em conta os princípios da segurança jurídica e da protecção da
confiança porque não foram objecto de requerimento de interposição de recurso. A
resposta do TC parece-nos ter sido incapaz de resolver o problema na sua
totalidade.
O acórdão n.º 124/2015 parece-nos mais
relevante. Aqui, o TC decidiu:
“ a) julgar inconstitucional, por
violação do princípio equitativo em conjugação com os princípios da
segurança jurídica e da protecção da confiança, consagrados nos artigos 2.º
e 20.º, n.º4, da Constituição, a norma 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a
sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com
base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é
susceptível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a
conferência nos termos do n.º2 desse artigo.
(...)” (sublinhado nosso).
Como
bem nota ANA FERNANDA NEVES, “ as situações de julgamento alargado, às quais se
passa a circunscrever a exigência de decisão por tribunal colectivo, não
permitirão em regra ter por verificado o pressuposto de que depende a aplicação
da alínea i) do n.º1 do artigo 27.º do CPTA de 2002, ou seja, a simplicidade
da(s) questão(ões) a decidir, pelo que o problema da aplicação desta norma
tenderá a perder relevância.”[14].
Os novos ETAF e CPTA vieram pôr fim a
esta polémica “dando resposta a anseio já antigo, eliminam-se, no artigo 40º,
as excepções à regra de que os tribunais administrativos de círculo funcionam
com juiz singular, a cada juiz competindo a decisão, de facto e de direito, dos
processos que lhe sejam distribuídos.”. [15] Em
traços muito gerais, acaba-se com a hipótese de os tribunais de primeira
instância funcionarem em formação alargada[16].
Por outro lado, consagra-se a regra do juiz singular, o que permite resolver,
na generalidade, os problemas subjacentes à “escolha” entre a reclamação para a
conferência e o recurso. Ambos os
diplomas têm aplicabilidade imediata no que respeita a esta matéria, nos termos
do artigo 15.º, n.º4 do Decreto-Lei n.º 214-G/2015.
Exigências de promoção da duração
razoável dos processos, no âmbito do direito a uma decisão judicial em tempo
razoável, conduziram a uma opção legislativa que nos parece ser a mais
acertada.[17]
Luísa Pestana Bastos Burigo, nº23202
Bibliografia
consultada:
ABREU, Mafalda Teixeira de, “Comentário
ao Acórdão n.º 846/2013 do Tribunal Constitucional, de 10 de Dezembro de 2013 –
Recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo ou reclamação para a
conferência”. Disponível em: http://www.abreuadvogados.com/xms/files/02_O_Que_Fazemos/Artigos_forum_juridico/Forum_Juridico_APDP_A_MAB_Fevereiro_2014.pdf
CALDEIRA, Marco e SERRÃO, Tiago, “As
reclamações para a conferência na jurisprudência administrativa: análise
crítica”, in O Direito, Ano 145.º, 2013, III, pp 641 a 661.
CALDEIRA,
Marco e SERRÃO, Tiago, “Uma luz ao fundo do “túnel” das reclamações para a
conferência”, in Advocatus, 16 de
Março de 2015. Disponível em:
http://www.advocatus.pt/opini%C3%A3o/11665-uma-luz-ao-fundo-do-%E2%80%9Ct%C3%BAnel%E2%80%9D-das-reclama%C3%A7%C3%B5es-para-a-confer%C3%AAncia.html
MENDES, Armindo Ribeiro, “Uma reclamação
indesejada, verdadeira armailha contra actionem: Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo: (pleno da 1.ª Secção) n.º3/2012, p. 420/12, de 5.6.2012”, in Cadernos de Justiça Administrativa,
n.º97 (Jan-Fev. 2013), pp 26 a 36
NEVES, Ana., “O âmbito de jurisdição e
outras alterações ao ETAF ”, in
E-pública. Disponível em: http://e-publica.pt/ambitodejurisdicao.html
Jurisprudência
consultada:
Acórdão do STA de 19/10/2010, Proc.
542/10
Acórdão do STA n.º 3/2012, Proc. N.º 420/12
Acórdão do STA de 05.12.13, Proc. N.º
1360/13
Acórdão so STA de 05.06.14. Proc. N.º
01956/13
Acórdão do STA de 26.06.14, Proc. N.º
1831/13
Acórdão do Tribunal Constitucional n.º
846/2013, Proc. N.º 576/13
Acórdão do Tribunal Constitucional n.º
124/2015
[1]
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
[2]
Cfr. Artigo 707.º do CPC ex vi 1.º
CPTA
[3]
Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 124/2015 proferido no âmbito do
processo n.º 629/2014
[4]
Código de Processo nos Tribunais Administrativos
[5]
Agora, no artigo 94.º, n.º 5 do novo CPTA
[6]
Os requisitos para aferir a admissibilidade do resurso para uniformização de
jurisprudência constavam do artigo 152.º do CPTA de 2002 que corresponde ao
preceito com a mesma numeração do novo CPTA.
[7]
Cfr Declaração de voto do Juiz Conselheiro Vítor Manuel Gonçalves Gomes no
âmbito do acórdão n.º 3/2014 do STA.
[8]
Ana Fernanda Neves, O âmbito de
jurisdição e outras alterações ao ETAF, disponível em: http://e-publica.pt/ambitodejurisdicao.html
[9]
Os prazos eram de 30 dias para interpôr recurso e de 10 dias par reclamar para
a conferência, nos termos dos artigos 144.º, n.º 1 e 29.º, n.º1,
respectivamente. Estes prazos foram mantidos com o NCPTA.
[10]
Vide artigo 199.º, n.º1 do Código de
Processo Civil ex vi artigo 1.º do
CPTA.
[11]
Marco Caldeira e Tiago Serrão, As
reclamações para a conferência na jurisprudência administrativa: análise
crítica, in O Direito, Ano 145.º,
2013, III, pp 641 a 661.
[12]
Ana Fernanda Neves, Op. Cit
[13]
Como observam Marco Caldeira e Tiago Serrão, Uma luz ao fundo do “túnel” das reclamações para a conferência,
Revista online Advocatus, 16 de Março de 2015. Disponível em: http://www.advocatus.pt/opini%C3%A3o/11665-uma-luz-ao-fundo-do-%E2%80%9Ct%C3%BAnel%E2%80%9D-das-reclama%C3%A7%C3%B5es-para-a-confer%C3%AAncia.html
[14]
Ana Fernanda Neves, Op. Cit.
[15]
Cfr. Considerando 9 da exposição de motivos do Decreto-Lei nº 214-G/2015 que
altera e republica o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
[16]
O novo ETAF revogou os n.ºs 2 e 3 do artigo 40.º que consagrava o funcionamento
em formação alargada dos tribunais administrativos de círculo.
[17]
Cfr artigo 6.º da CEDH
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