CONDENAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO À PRÁTICA DO ACTO DEVIDO

            Nem sempre a reacção jurisdicional contra um acto é feita através da impugnação. Não podemos, por exemplo, contra um acto de anulação, recorrer à impugnação. É necessário, sim, condenar a Administração à prática de um acto. Nas acções de condenação à prática do acto devido, está em causa um acto negativo que se consubstancia numa recusa à introdução de uma inovação no ordenamento jurídico (“introdução das modificações jurídicas pretendidas pelo requerente”, nas palavras de Aroso de Almeida) ou, mesmo que o acto seja positivo, não satisfaça integralmente a pretensão do interessado, como é a hipótese da al.c) do nº1, do art.67º CPTA.

            A evolução que se tem verificado no contencioso administrativo tem, de certa forma, vincado as garantias do administrado face à Administração, afastando o contencioso das concepções francesa que o influenciaram. Um dos exemplos possíveis, relativos à matéria em apreço, consiste no facto de em tempos a condenação da Administração à prática de um acto não ser vista num primeiro plano. Neste plano residia, antes, o recurso à anulação. Acontece que os efeitos práticos deste recurso eram parcos, uma vez que o acto poderia ser anulado pelos tribunais, mas por seu turno já não poderiam estes condenar a Administração à prática desse mesmo acto em falta, à luz do princípio da separação de poderes.

            Ora, em termos de utilidade para o sujeito activo, esta seria nula ou praticamente nula, pois aquilo que era efectivamente pretendido continuaria sem se verificar, caso não existisse proactividade da Administração naquele sentido.        

            Nas palavras de Vasco Pereira da Silva tal constitui “uma das principais manifestações da mudança de paradigma na lógica do Contencioso Administrativo que, ao passar da mera anulação para a plena jurisdição, deixa de estar limitado na sua tarefa de julgamento, desta forma superando muitos dos respectivos ‘traumas de infância’”.

A condenação da Administração à prática do acto devido pode verificar-se em três situações enunciadas no art.67º CPTA. São elas: a omissão da prática do acto; o indeferimento da pretensão do interessado ou recusa de apreciação do requerimento; e quando mesmo tendo a Administração praticado acto administrativo de conteúdo positivo, este não satisfaça integralmente a pretensão do autor.

Começando pela omissão da prática do acto administrativo (art.67º/1, al. a), tal verifica-se no caso de a Administração ao ser constituída no dever de praticar um acto, quer por disposição legal, quer contratualmente, não o faça. Em certos casos estamos mesmo perante uma violação legal do dever de decidir, como consta do art.13º do CPA.

Antes da reforma, essa omissão convolava-se num acto tácito (que correspondia ao indeferimento tácito da pretensão deduzida pelo autor, previsto no art.109º do CPA). Recorria-se, então, a uma ficção legal, por forma a que este pudesse ser atacado contenciosamente pelo interessado através da impugnação. Hoje as coisas já não se processam nestes termos. Hoje, o meio adequado é a condenação da administração à prática do acto devido.

Relativamente ao indeferimento da pretensão do interessado, o art.67º/1, al. b), reporta-se aos casos em que, tendo um interessado deduzido uma pretensão contra a Administração, esta tenha recusado expressamente a prática do acto administrativo em causa.

Os actos de indeferimento não podem ser objecto de um processo impugnatório que se destine exclusivamente à simples anulação ou declaração de nulidade dos actos devidos. Tal como já foi referido, requer-se, sim, um processo de condenação da Administração, pois o que está em causa é o interesse positivo e não o negativo. Nestes casos, os arts.51º/4 e 66º/2 prescrevem que o titular da situação subjectiva se possa fazer valer da via contenciosa para a concretização do seu direito e, neste sentido, ser a Administração condenada à prática do acto que ilegalmente indeferira.

Quanto à recusa de apreciação do requerimento, mediante o art.67º/1, al. b) parte final, destina-se aos casos em que haja sido recusada a apreciação de um requerimento destinado à prática de um acto administrativo pela Administração. Existem diversas circunstâncias em que tal pode suceder, seja por razões formais; seja por juízos de oportunidade e relevância do acto de decidir; seja com base em contextos que das duas uma: ou restrinjam ou eliminem a discricionariedade de acção conferida legalmente à Administração e que deles se faça valer para a recusa em causa.

            Por último, temos os casos em que a Administração pratique um acto administrativo de conteúdo positivo, mas que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado (art.67º/1, al.c) do CPTA). Quer isto dizer que, apesar de a Administração actuar de forma positiva, atendendo à pretensão, ou pretensões, do interessado, não o faz plenamente.

            Para que haja uma decisão sobre a pretensão do particular é necessário que este proceda à apresentação de um requerimento, como refere o art.67º/1do CPTA e, identicamente, na senda de Aroso de Almeida que afirma que tal requisito se torna fundamental para que se possa constituir o órgão competente para julgar. Pode tal resultar de norma legal, disposição regulamentar ou vínculo contratual, conferindo aos tribunais administrativos o poder de determinação dos actos administrativos a praticar (art.268º, nº4 CRP). É desta forma ultrapassada a concepção de base francesa acima enunciada.

            É nesta medida que surge uma questão que se afigura pertinente: qual a fronteira entre o administrar e o julgar? Embora competindo a primeira função à Administração e a segunda aos tribunais, por vezes a linha de separação pode ser ténue. A Administração pratica funções orientadas por poderes públicos, princípios de direito e regras. Por seu turno, a aferição da conformidade da actuação da Administração será realizada pelos tribunais. Está aqui bem patente o princípio da separação de poderes que além de um princípio constitucional, também consta do art3º, nº1 CPA.

Complexo torna-se quando estamos em sede de poderes discricionários da Administração. Neste caso, o tribunal só poderá exigir à Administração a prática do acto devido quando da interpretação da lei não haja outra situação possível. Já nos casos em que tal se afigure intrincado, a única via é “explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido praticado”.

           

            Relativamente à legitimidade activa, o art.68º está concebido numa óptica subjectivista, sendo requisito a titularidade “de um direito ou interesse legalmente protegido”. Quanto à passiva, esta é aferida pelo art.10º, nº2 (face aos nº4 e 5 do mesmo artigo), pois que tratando-se de uma entidade pública a legitimidade não é aferida em atenção ao órgão em si mesmo, mas à Pessoa Colectiva (ex.: Município e não Presidente da Câmara Municipal).

            Para os casos de inércia da Administração, os interessados têm o prazo de um ano para reagir, findo o qual o direito a tal caduca (art.69º, nº1 CPTA). Nos restantes casos o prazo será de três meses “sendo aplicável o disposto no nº3 do art.58º [CPTA] e nos artigos 59º e 60º”.

No que concerne aos poderes de pronúncia do tribunal (art.71º do CPTA, especialmente no nº1), está claramente vincada a evolução histórica que foi referida supra, pois o tribunal já não se limita a devolver ao órgão administrativo competente para a situação que estiver em causa, podendo pronunciar-se sobre a dita pretensão material do autor e, mormente, determinar o conteúdo concreto do acto a praticar pela Administração.

O nº2 do mesmo artigo, por seu turno expressa inequivocamente a separação de poderes através consagração da não ingerência dos tribunais nas funções da Administração. Quer isto dizer que o tribunal não se pode substituir à Administração quando estiver em causa o exercício da função administrativa. Nestes casos intervém doutro mondo, impondo determinadas vinculações, as quais a Administração terá de observar.

Mais se acrescenta que a possibilidade de condenar a Administração à prática do acto devido, não só não consubstancia a promiscuidade entre os tribunais e a Administração, como tal se afigura obséquio de uma garantia mais eficaz, “num Contencioso Administrativo de plena jurisdição”, dos direitos dos particulares que se afiram lesados quer pela omissão, quer pela negação, quer por recusa, quer através da prática de um acto positivo que não atenda totalmente às pretensões daqueles.

Tiago de Vasconcelos da Graça

Nº 22005