O Decreto-Lei
nº 214-G/2015, de 2 de outubro, veio introduzir diversas alterações ao Código
de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), bem como a outros
diplomas. O presente escrito versa sobre o que considero ser uma das
modificações mais relevantes, a que diz respeito à eliminação da dicotomia
entre ação administrativa comum (doravante AAC) e ação administrativa especial
(doravante AAE). Num primeiro momento iremos traçar qual era o regime em vigor,
nesta matéria, no CPTA anterior, o da reforma de 2002-2004. Em seguida,
procederemos a uma exposição das principais críticas a esse regime. Por último,
caberá fazer uma análise do regime atual.
A opção por um
modelo dualista nos processos não urgentes no CPTA da reforma de 2002-2004.
Cumpre
esclarecer, em primeiro lugar, que ao falar em AAC e AAE nos estamos a referir a
formas do processo declarativo. As formas do processo declarativo são os
modelos de tramitação que devem seguir os diferentes processos, desde a
propositura da ação até ao momento em que o tribunal profere a decisão. São,
pois, o conjunto ordenado de atos e formalidades que devem ser observados durante
o processo.
No CPTA que
antecedeu o atual, o legislador entende que os processos não devem ter todos a
mesma tramitação. Existem, para diferentes tipos de pretensões, diversas formas
de processo. Assim, nos processos em que estejam em causa pretensões que não
sejam objeto de regulação especial, nem no Código, nem em legislação avulsa, segue-se
a forma de AAC. Caso estejam em causa pretensões emergentes da prática ou omissão
ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter
sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo, deverão os
processos com esse objeto seguir a forma de AAE. Quando se trate de pretensões sujeitas
a regulação por um dos processos declarativos urgentes previstos no CPTA, estes
serão regidos pelas disposições aí previstas, pelas disposições gerais e
subsidiariamente pela lei processual civil (35º/2 CPTA). Com efeito, o regime
das formas do processo declarativo consubstancia-se na previsão de quatro
formas de processo urgentes e de duas formas de processo não-urgentes, as
referidas AAC e AAE.
Deste elenco de
formas do processo declarativo resulta que, no que diz respeito aos processos
declarativos não-urgentes, o legislador adotou um modelo dualista assente na
contraposição entre AAC e AAE. Essa contraposição assenta, por sua vez, no
facto de se estar, ou não, perante a prática ou omissão de manifestações de
poderes de autoridade por parte da Administração. Sendo assim, quando sejam
deduzidas pretensões relacionadas com o exercício de poderes de autoridade
(atos administrativos e normas regulamentares), o processo seguirá a forma de
AAE, quando tal não aconteça, o processo deverá seguir a forma de AAC.
Críticas
São
várias as apreciações negativas que se tecem contra o sistema dualista. No
âmbito deste trabalho iremos analisar em foco a visão doutrinária do nosso
Professor Regente da cadeira, o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, e
ainda, as posições de Rui Machete e Sérvulo Correia.
Para Vasco
Pereira da Silva, a delimitação do âmbito de aplicação da AAC e da AAE, não tem
por base questões processuais, baseando-se antes na ideia de que o poder
administrativo justificaria a criação de regras excecionais para a impugnação
de atos e regulamentos administrativos, ou seja, numa conceção do Direito
Administrativo como um conjunto de “exceções” ao Direito Civil. Para além
disso, para o Professor, a referida delimitação centrar-se demasiado nos atos
administrativos, esquecendo-se que não só destes resulta a jurisdição
administrativa. O Professor acrescenta ainda que aquele regime demonstra incoerência,
na medida em que, em virtude do legislador permitir a cumulação de pedidos no
processo nos termos definidos pelo artigo 5º/1 CPTA, a AAE acabaria por surgir
como a verdadeira ação comum (no duplo sentido de ação mais frequente e mais
característica do contencioso administrativo) e a dita AAC como ação especial,
porque de aplicação residual.
Rui Machete considera,
por sua vez, completamente contraditória a clara configuração do contencioso
administrativo em torno do conceito de relação jurídica administrativa (1º/1 ETAF),
quando depois se estabelece uma repartição de meios principais que gira em
torno das formas típicas de exercício do poder administrativo. Para o autor, não
faz igualmente sentido que os litígios entre entidades administrativas, nos
quais pode estar em causa a validade de atos administrativos, serem julgados em
AAC (37º/2 –J CPTA), mas um litígio entre órgãos da mesma pessoa coletiva, que
diga respeito à impugnação, por um desses órgãos, de um ato administrativo do
outro, seguir a forma de AAE (55º/1 – d CPTA). Por último, o autor salienta
que, por força do princípio da fungibilidade entre ato e contrato (278º do
Código dos Contratos Públicos) torna-se difícil explicar a diferente colocação
sistemática das ações sobre atos e contratos.
Anteriormente,
o modelo dualista foi defendido por Sérvulo Correia. Por um lado, o autor
entendia que a solução unitarista conduziria à aplicação do processo civil de
declaração quando estivesse em causa a apreciação jurisdicional da legalidade
de atos administrativos, o que não responderia às necessidades específicas de
processos com esse objeto. Por outro lado, este autor considerava que o
processo civil apresentava, por natureza, aptidão para dirimir questões sobre
interpretação, validade ou execução de contratos ou sobre responsabilidade
civil extracontratual, não existindo razões que impusessem o sacrifício da sua
aplicabilidade às ações com tal objeto. Justificava-se, assim, para o autor, a
manutenção do modelo dualista.
Recentemente, Sérvulo
Correia defendeu a solução monista. Contudo o autor faz algumas ressalvas. Em
primeiro lugar, o autor refere que a alteração para um sistema monista não pode
passar sem a manutenção de múltiplas especificidades relativas às diversas formas
de atuação da Administração, o que significa que, de uma bipolaridade
imperfeita se passará para uma unipolaridade atenuada. Isto significa que,
de uma bipolaridade que é imperfeita, isto é, atenuada pelos traços gerais comuns
e que ligam as duas ações, se passa para uma unipolaridade atenuada, unipolar porque,
de facto, só há uma única ação, mas atenuada, porque essa única ação contém
múltiplas especificidades conforme seja o objeto do litígio. Em segundo lugar,
como decorrência do ponto anterior, Sérvulo Correia entende que a ação única
não poderia ser construída por referência ao processo civil, devido às
significativas diferenças entre os litígios típicos do processo civil e os
litígios típicos do processo administrativo. Quanto a este ponto, Miguel Assis
Raimundo afirma que tal decorre de uma determinação natural, dado que, por
imposição constitucional, a jurisdição administrativa é uma jurisdição autónoma.
Por esta ordem de ideias chegamos à conclusão que, se há autonomia de
jurisdições, isso quer dizer que há autonomia substantiva, e que, essa
autonomia substantiva exige, normalmente, autonomia adjetiva, sob pena de uma
justiça desadequada ao seu objeto.
A consagração
do modelo monista – A ação administrativa no CPTA de 2015
O novo CPTA,
mais uma vez, tal como no da reforma de 2002-2004, consagrou a posição de
Sérvulo Correia. De duas ações (AAC e AAE) passamos a ter apenas uma, a ação
administrativa. Cabe clarificar que isso não significa que “seja tudo para o
mesmo saco”. A forma de processo é, de facto, única, porém, para cada tipo de
pretensão existem múltiplas especificidades. Posto isto, podemos concluir que
não se trata de uma modificação ou rutura radical e que, apesar da forma de
processo ser apenas uma, a tramitação continua a ser diferente conforme o
objeto do litígio.
Bibliografia:
CARLA AMADO GOMES et
al., O anteprojecto de revisão do código
de processo nos tribunais administrativos e do estatuto dos tribunais
administrativos e fiscais em debate, Lisboa, 2014, pp. 11-59.
MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Em busca das especificidades processuais das formas típicas de atuação (A propósito da eliminação da distinção ação comum – ação especial no CPTA), Julgar, Nº 26, 2015, pp. 121-133.
JOSÉ MANUEL
SÉRVULO CORREIA et al., Estudos de
Direito Processual Administrativo, Lisboa, 2012, pp. 191-209.
Inês de Onofre, nº 21937
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