Anteriormente, o Processo Declarativo podia assumir uma de
três formas previstas por lei: ação administrativa comum, ação administrativa especial
e processo urgente, conforme estipulavam os artigos 35º, 36º e 46º e ss. do
antigo CPTA de 2002, bem como pela secção II do capítulo V da parte geral por
remissão do art. 35º CPTA. Com a reforma operada em 2015, o processo passou a
adotar uma forma única de ação administrativa, que abrange todos os pedidos
suscetíveis de serem feitos aos tribunais administrativos e que pode ser
aplicado ao processo urgente e aos processos em que exista cumulação com
pedidos relativos a processos urgentes, com as devidas ligeiras alterações.
Os processos declarativos não urgentes têm por base um
modelo dualista, que opõe a ação comum à especial. Seria de esperar que a ação
administrativa comum, que não se enquadraria em nenhuma das disposições
específicas do CPTA ou legislação avulsa, fosse aquela mais frequente aquando da
vigência do anterior CPTA. Mas a verdade é que nos tribunais os processos
declarativos especiais eram recorrentes, fazendo com que na realidade o
processo comum fosse o especial e o especial o mais comum, como ainda hoje
relembra o Prof. Vasco Pereira da Silva.
Assim, a marcha processual seguida numa ação administrativa
comum era a mesma seguida numa ação civil, baseando-se nas disposições do
Código do Processo Civil. A estrutura seguida seria a seguinte: o autor deveria
proceder ao pagamento prévio da taxa de justiça inicial (art.467/3 CPC); após
este podia então redigir a sua petição inicial (art. 467 e ss CPC), na qual
haveria a alegação dos factos essenciais; seguidamente, havia lugar à contestação
por parte do réu e dos contra-interessados (art. 486 e ss CPC), na qual
deveriam ser impugnados os factos essenciais; possíveis réplica e tréplica
(art. 502 e ss CPC); uma audiência preliminar e um despacho saneador (art. 508
a 512-A CPC); depois tinha início a instrução do processo (art. 513 a 645 CPC),
seguida da discussão e julgamento da causa (art. 646 e ss CPC), e por fim a
sentença (art. 658 e ss CPC). Os processos sumário e sumaríssimo eram também
aceites em processo administrativo, e regulavam-se pelos art. 783 e ss e 793 e
ss, igualmente do CPC.
Mas o Processo Administrativo e a ação comum apresentavam
algumas diferenças em relação ao Processo Civil. No que à formação do
julgamento dizia respeito, o legislador de 2002 estipulou no art. 42/2 do
anterior CPTA que apenas em acções comuns havia lugar a um julgamento por
tribunal coletivo da matéria de facto, isto no caso de as partes assim
quererem. Se por outro lado a ação fosse julgada por tribunal singular, a
sentença seria sempre proferida pelo juiz do processo, muito embora a matéria
de facto tivesse sido apreciada por um colectivo.
Era também permitida a modificação objetiva da instância,
isto é, a possibilidade do juiz julgar improcedente o pedido que decorresse de
uma impossibilidade absoluta ou de um prejuízo para o interesse público. O juiz
podia depois convidar as partes a acordarem numa indemnização ou então fixar
ele próprio o valor da mesma, caso estes não chegassem a um consenso.
Já a ação administrativa especial seria a forma de processo
declarativo escolhido se se verificasse uma das quatro situações enunciadas no
antigo art. 46/2 CPTA: anulação de um acto administrativo ou declaração da sua
nulidade ou inexistência jurídica, condenação à prática de um acto
administrativo legalmente devido, declaração da ilegalidade de uma norma
emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo ou declaração da
ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo
de disposições de direito administrativo.
A tramitação do processo declarativo sob forma especial, que
não pode de modo algum ser considerado como de natureza urgente, encontrava-se
consagrado nos art. 78º a 96º do anterior CPTA. Tal como e processo civil, a
ação tinha início com uma petição inicial, necessariamente articulada, da qual
se faziam constar os elementos essenciais da causa e outros dados como o valor
da causa, forma do processo e indicação dos factos probatórios, sob pena de
rejeição do respectivo articulado. O autor deveria ainda apresentar um comprovativo
do pagamento da taxa de justiça. Depois seguir-se-ia a intervenção da
secretaria, conforme o art. 80º CPTA, na qual esta examinava e podia recusar o
recebimento da petição, caso esta se mostrasse desconforme; ao autor era
permitido recorrer para o juiz ou apresentar uma nova petição no prazo de 10
dias da recusa.
Se não houvesse qualquer problema com a petição inicial, a
secretaria citaria a entidade demandada e contra-interessados, com base no art.
81º CPTA. Caso o número de interessados fosse muito elevado, a citação de
contra-interessados seria feita por via de um anúncio (art.82º CPTA), e estes
deveriam constituir-se como contra-interessados nos 15 dias seguintes. O art.
85º CPTA estipulava que o Ministério Público receberia por esta altura uma
cópia da petição inicial e respetiva documentação, excepto se o próprio
Ministério Público fosse autor.
Seguia-se a contestação, a emitir no prazo de 30 dias e cujo
regime se encontrava previsto no art. 83º CPTA, sendo que também ela deveria
ser articulada. Nesta, a entidade demandada devia contestar as afirmações do
autor e pronunciar-se sobre eventuais requerimentos do autor de dispensa de
prova e alegações finais. Para Sofia Tomé d’Alte, o legislador de 2002 terá pecado
por defeito no que diz respeito às consequências para a falta de apresentação
deste articulado (art. 83/4 CPTA), por não ter previsto um efeito cominatório
para tal omissão (os factos alegados pelo autor não eram dados como
confessados, contrariamente ao praticado em Processo Civil). No entanto, a
mesma autora relembra que o juiz teria sempre a possibilidade de apreciar
livremente esta conduta para efeitos probatórios. Mais à frente poderemos constatar que o
legislador de 2015 manteve a mesma abordagem ao problema.
Após a contestação, cabia ao Ministério Público intervir, se
e quando entendesse, pelo art. 85º CPTA, desde que pretendesse a defesa de
direitos fundamentais, interesses públicos particularmente relevantes ou
valores comunitários.
Depois iniciava-se a fase de saneamento, instrução e
alegações. Esta fase tinha como principal objectivo a verificação da
regularidade da instância. O juiz verificava a regularidade das peças
processuais e efetuava oficiosamente as correções necessárias, ou proferia um
despacho de aperfeiçoamento, no qual convidava as partes a corrigirem quaisquer
deficiências (art. 88 CPTA, cujo nº1 tem caracter obrigatório, e 89 CPTA). O
juiz podia igualmente proferir um despacho saneador, quando devesse conhecer
quaisquer questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, quando
devesse conhecer do mérito da causa por existir uma exceção peremptória ou por existir
dispensa de alegações, ou quando houvesse necessidade de produção de prova,
conforme o estipulado no art. 87º CPTA. Na alínea a), este artigo atribuía um
caracter obrigatório do despacho pré-saneador; na alínea b), previam-se as
funções próprias do despacho saneador; já a alínea c) marcava o início da
abertura de produção de prova pelo despacho saneador. Podia depois haver lugar
a audiência pública, quando requerida pelas partes (art. 91º CPTA).
Por fim, tinha lugar a fase do julgamento e publicidade,
cujo regime se encontrava previsto nos art. 92º a 95º CPTA. Habitualmente, o
julgamento teria lugar num tribunal administrativo de círculo, de primeira
instância, mas o art. 93/1 CPTA previa a possibilidade de reenvio pré-judicial,
caso se estivesse perante uma questão de direito nova ou que suscitasse sérias
dificuldades, e portanto considerasse o STA mais competente para dirimir o
conflito. A sentença ou o acórdão seriam notificados às partes, e quaisquer
sentenças que declarassem a ilegalidade de normas com força obrigatória geral
ou determinassem a impugnação de atos publicados seriam objecto de publicação
oficial.
Por fim, os processos urgentes tinham o seu regime previsto
no 36º, nos quais ocorria uma circunstância de especial urgência, de entre
aquelas que a lei reconhecia, e que por isso teria uma forma de processo mais
simplificado e célere. Seria um processo urgente o contencioso eleitoral, o
contencioso pré-contratual, as intimações para prestação de informações,
consulta de documentos ou passagem de certidões e intimações para proteção de
direitos, liberdades e garantias (art. 97 e ss CPTA).
No que ao contencioso eleitoral e pré-contratual diz
respeito, consagrados nos anteriores art. 97 a 103 CPTA, estes podem ser
encarados como uma espécie de ação administrativa especial urgente, conforme o
entendimento do Prof. Aroso de Almeida, pois não têm de ter apenas por objeto a
impugnação de atos administrativos mas dizem sempre respeito ao exercício de
autoridade, razão pela qual se aplicava igualmente a estes processos a
tramitação fixada para as ações administrativas especiais (art. 99/1 e 102/1
CPTA). Já no que concerne às intimações, estes caracterizavam-se por se
dirigirem à emissão de uma imposição, na qual se pretende uma condenação, e
viam o seu regime regulado nos art. 104º a 111º CPTA.
A Reforma de 2015 introduziu uma enorme alteração no que à
forma do processo administrativo, conforme foi dito anteriormente. Aboliu-se a
distinção anterior entre ação administrativa comum e especial e passou a
consagrar-se apenas uma única ação administrativa, à semelhança do que se passa
no Processo Civil. Passarei então a explanar toda a marcha processual
actualmente prevista pelo CPTA.
O processo terá início do mesmo modo, com a petição inicial,
articulada, redigida pelo autor e contendo os elementos essenciais da causa, valor
da causa e forma do processo, bem como eventual rol de testemunhas e
requerimento de meios de prova. O regime da petição inicial vem agora previsto
nos art. 78º, 78-A e 79º CPTA, sendo que este último refere-se à comprovação do
pagamento de taxas.
Caberá, de seguida, à secretaria o exame da petição inicial,
com base nos critérios do art. 80º CPTA, podendo recusar o recebimento da mesma
se esta não se encontrar correctamente formulada. O autor poderá interpor
recurso para o juiz ou apresentar nova petição no prazo de 10 dias.
O legislador de 2015 veio eliminar o despacho liminar do
juiz sobre a petição inicial, resultando assim numa diminuição da intervenção
judicial num momento que se considera ainda inicial.
Caberá à secretaria a citação dos demandados e
contra-interessados, conforme o novo art. 81º CPTA, citação esta que passou a
ser simultânea e com um prazo comum de 30 dias. A secretaria poderá efectuar a
citação por via de um anúncio quando o número de contra-interessados seja
superior a 10, de acordo com o art. 82º CPTA, e estes terão o ónus de se
constituírem como tal nos 15 dias que se seguirem. Aquando da citação, a
secretaria deverá igualmente enviar ao Ministério Público cópia de uma petição
e dos documentos, a menos que o próprio Ministério Público seja o autor (art.
85º CPTA).
Já a contestação, cujo regime foi agora consagrado pelo
legislador nos art. 82 a 83-A CPTA, deverá ser apresentada 30 dias após a
respectiva citação, também ela redigida de forma articulada e expondo as razões
para a oposição à pretensão do autor, invocando para tal os factos essenciais,
arrolando testemunhas, apresentando documentos e requerendo outros meios de
prova. O autor deverá ter conhecimento da contestação, conforme o art. 575º
CPC. Caso a contestação não seja enviada, o juiz poderá aplicar uma sanção
pecuniária compulsória para que esta seja efectivamente enviada pelos serviços
do órgão competente, e manteve-se o anterior entendimento de que caso houvesse
falta de uma impugnação especificada em ações que tenham como objecto atos
administrativos e normas, tal não deveria ser entendido como uma confissão dos
factos, mas o tribunal poderá apreciar livremente para efeitos de prova. Existe
no entanto uma exceção a este regime, prevista no art. 84/6 CPTA, que diz
respeito às provas tornadas impossíveis ou de considerável dificuldade
O Ministério Público poderá intervir assim que receber cópia
da petição inicial, no prazo de 30 dias, conforme o art. 85º CPTA, desde que
tenha em vista a defesa de determinados valores, podendo pronunciar-se sobre o
mérito da causa e solicitar a realização de diligências instrutórias, bem como,
caso se esteja perante um pedido impugnatório, apresentar novas causas de
invalidade.
O legislador de 2015 veio admitir a réplica, para que o
autor possa reagir a quaisquer exceções presentes na contestação ou invocadas
pelo Ministério Público. Por sua vez, o demandado poderá responder por via da
tréplica, mas apenas a quaisquer exceções deduzidas da réplica quanto à matéria
da reconvenção. E o Prof. Vieira de Andrade relembra que, à semelhança do
Processo Civil, as partes poderão invocar factos supervenientes ou de
conhecimento superveniente até ao encerramento da discussão, devendo a
secretaria notificar as outras partes para resposta no prazo de 10 dias.
Tem então início a fase de saneamento, instrução e
alegações, na qual o juiz irá detetar e resolver quais quer questões que obstem
ao conhecimento do objecto do processo, bem como verificar a regularidade das
peças processuais e proferir um eventual despacho pré-saneador. No despacho
pré-saneador, pretender-se-á que as partes supram as exceções dilatórias,
corrijam deficiências presentes nos articulados ou que estas juntem outros
documentos necessários, conforme o estipulado nos art. 87 e 7-A/2 do CPTA.
Nesta fase ocorre outra novidade criada pelo legislador de
2015: o juiz convocará uma audiência prévia, com o intuito de conciliar as
partes, de discutir matérias de facto ou de direito ou para que o juiz conheça
desde logo o mérito da causa ou proferir um despacho saneador. A audiência
prévia não se realizará se o processo tiver de terminar no saneador por
absolvição da instância e poderá ser dispensada se tiver como objectivo apenas
proferir o despacho saneador, segundo o art. 87-B CPTA.
Já o despacho saneador será proferido quando o juiz deva
conhecer questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo ou quando
este deva conhecer do mérito da causa, de acordo com o art. 88º CPTA. Este
despacho é o único momento em que o juiz apreciará os pressupostos processuais
e exceções dilatórias; todos aqueles que não forem apreciados neste não poderão
ser postumamente suscitados ou decididos, e tudo o que fique decidido neste não
poderá vir a ser reapreciado, ocorrendo assim caso julgado formal.
Após o despacho saneador, o juiz irá proferir o despacho de
prova (base legal: art. 89-A CPTA), no qual identifica o objecto do litígio e
enuncia os temas de prova. Já no que diz respeito à instrução, prevista no art.
90º do novo CPTA, esta tem por objecto os factos controvertidos ou necessitados
de prova, considerados relevantes para o exame e decisão da causa, sendo
extramente marcada pelo princípio do inquisitório.
Chega-se então à audiência final, com previsão legal no art.
91º CPTA. Nesta ocorrerão os depoimentos de parte, a inquirição de testemunhas
e a prestação de esclarecimentos verbais por peritos. Da audiência podem
resultar alegações escritas que as partes podem apresentar até 20 dias após a
audiência, se estas considerarem que a matéria é suficientemente complexa para
que as alegações devam ser apresentadas sob forma escrita (base legal: art.
91/5 CPTA). É impossível negar a influência dos princípios da plenitude de
assistência do juiz e princípio da publicidade e continuidade da audiência.
Por fim, dá-se início à fase do julgamento, na qual é
emitida uma sentença fundamentada de facto e de direito, conforme o art. 92 e
ss CPTA, sendo que para tal o juiz tem um prazo de 30 dias. Note-se que o art.
93 CPTA permite a intervenção de todos os juízes do Tribunal Central
Administrativo Central, em primeira instância, mas apenas em situações muito
concretas; esta norma pretende a criação de uma jurisprudência mais uniforme ao
nível do tribunal e a obtenção de decisões mais participadas. A sentença deverá
identificar tanto as partes como o objecto do litígio, e deverá igualmente enunciar
as questões de mérito bem como a decisão em si, sendo que terá sempre de
decidir sobre todas as questões submetidas à sua apreciação mas cingir-se
apenas a estas. As partes serão notificadas da sentença ou acórdão produzido e
este poderá vir a ser publicado caso tenha transitado em julgado, como estipula
o art. 30/2 CPTA.
Em suma, podemos concluir que o legislador de 2015 teve como
principal intuito a aproximação do Contencioso Administrativo aos mais diversos
processos em geral, mas particularmente ao Processo Civil, pois acabou por
conferir inúmeros poderes aos juízes muito importantes para a gestão
processual. Os juízes passaram a ter a direcção ativa do processo e a
capacidade para agilizar todo o processo, ao mesmo tempo que garantem a justiça
e equidade para as partes.
Leonor Osório Saraiva Baptista
nº23216
Bibliografia consultada:
- Andrade, José Carlos Vieira de - A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 13ª ed.
- Andrade, José Carlos Vieira de - A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 14ª ed.
- Almeida, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013
- D'Alte, Sofia Tomé - A Tramitação Comum da Acção Administrativa Especial
Sem comentários:
Enviar um comentário