O artigo 52º da Constituição da República Portuguesa,
incluído no capítulo referente aos direitos, liberdades e garantias de
participação politica, consagra o direito de acção popular. Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, tem como objectivo a
defesa de interesses difusos, uma vez que são interesses de toda a comunidade e
como tal devem os cidadãos ter o direito de “promover individualmente ou
associadamente a defesa de tais interesses”, desdobrando-se assim tanto em
direito de participação, como em garantia de outros direitos. Importa ainda
ressalvar que o elenco de situações – saúde
pública, direitos dos consumidores, qualidade de vida, a preservação do
ambiente e do património cultural, defesa dos bens do Estado, das regiões
autónomas e das autarquias locais - a que se pode reportar a acção
popular previsto nas alíneas do nº3 do artigo 52º não é taxativo, tal como se
pode aferir pelo uso da palavra “nomeadamente”.[1]
Face ao disposto na CRP, importa referir que tal foi
concretizado pelo legislador ordinário na Lei nº 83/95 de 31 de Agosto, também
designada por LAP, relativa ao “Direito de Participação Procedimental e de
Acção Popular“. [2]
Em primeiro plano, importa referir que a acção
popular é um mecanismo que alarga a legitimidade processual activa. Como tal,
não só não prejudica o recurso a outros meios previsto no âmbito do
procedimento administrativo, como também não tem carácter subsidiário, logo pode
ser utilizado numa acção principal, não devendo ser encarado como um mecanismo
a utilizar depois de esgotados outros meios[3].
Não se reporta a uma forma de processo, mas sim a um pressuposto processual.
Enquanto pressuposto processual[4], a
regra geral da legitimidade assenta numa relação material controvertida, da qual
se extrai um interesse directo e individual, logo a acção popular tem um
carácter excepcional[5],
dado que nos termos do nº2 do artigo 9º do CPTA, visa a “defesa de valores e
bens constitucionalmente protegidos”, ainda que não esteja em causa um “interesse
pessoal na demanda” e do nº 1 do artigo 2º da LAP que define como titulares do
direito de acção popular “quaisquer
cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e
fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior,
independentemente de terem ou não interesse directo na demanda.”
Relativamente a esta questão, Teixeira de Sousa discorda desta opção
legislativa, pois entende que é necessário existir uma relação pessoal entre o
autor e o interesse difuso em questão[6],
tendo em conta que a existência de um interesse próprio é garantia de uma
representação adequada de todos os demais titulares do interesse
supra-individual em causa[7]. Por
outro lado, também questiona o carácter altruísta da acção popular, concluindo que
a existência de um interesse pessoal não retira o altruísmo daquele que actua
em juízo, dado que não será apenas este a colher de benefícios, destacando a
importância de “saber colocar os «egoísmos privados ao serviço dos interesses
públicos» ”, uma vez que não deverá ser o interesse individual a prevalecer no
âmbito da acção popular.[8]
Contrariamente, Pereira
da Silva, num entendimento objectivista, entende que é necessário a
ausência de interesse próprio na demanda, tendo em conta fins de tutela
objectiva da legalidade e do interesse público[9]
É
agora relevante fazer a distinção entre os vários interesses – individual,
público e difuso. Os interesses individuais pertencem apenas a um titular,
sendo exercidos no âmbito do interesse próprio desse titular, não se podendo “esperar
mais do que a realização egoísta dos seus desejos” [10].
No que concerne aos interesses públicos, estes pertencem a todos, tendo um
dimensão supra-individual[11].
Quanto aos difusos, importa referir a sua dupla dimensão individual e
supra-individual – caracterizam-se por “pertencerem a todos e a ninguém”, uma
vez que “cada individuo é titular não de uma parcela de interesse, mas do mesmo
interesse de que é titular qualquer outro membro do grupo ou classe”. Assim, os
interesses difusos prendem-se com a prossecução de valores baseados na
solidariedade e no altruísmo[12].
Quanto
à prossecução da defesa de interesses difusos no campo do alargamento da legitimidade
activa por via do direito de acção popular, importa ainda analisar aqueles que
são abrangidos por este mecanismo. Tal como mencionado anteriormente, os
artigos 52º nº3 da CRP, 9º nº2 do CPTA e 2º da LAP fazem referência a cidadãos,
associações e fundações, autarquias locais e ao Ministério Público, como possíveis
detentores do direito de acção popular.
Quanto ao cidadão, a lei não exige
um “elemento de conexão” como critério para o exercício do direito[13],
mas apenas que tenha capacidade de gozo dos seus direitos civis e políticos. [14]
Já no que concerne às associações e fundações,
existem critérios para aferir da sua legitimidade, previstos no artigo 3º da
LAP. Assim, devem ter personalidade jurídica, da qual decorre a personalidade
judiciária, devem ter expressamente designados nas suas atribuições ou
estatutos a defesa dos interesses em causa e não devem exercer actividades profissionais
em concorrência com empresas ou profissionais liberais, a fim de garantir uma
tutela altruísta.[15]
Quanto às autarquias, nos termos do nº2 do artigo 2º da LAP, estas possuem
legitimidade em “ relação aos
interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva
circunscrição”. Quanto a este ponto e ao anterior, Aroso de Almeida faz referência a um princípio de especialidade
e de territorialidade[16].
Por último, o Ministério Público pode ter funções de representação e de
fiscalização, nos termos do artigo 16º da LAP. Quantos às segundas, importa
referir a posição de Carla Sá, que
indica que esta decorre do seu “papel de «guardião de legalidade”, garantindo a
“correcta direcção, eficácia e cautela na tutela de interesses difusos”.[17]
A autora faz uma interessante crítica a vários aspectos da inclusão do
Ministério Público (e das autarquias locais) no direito de acção popular, da
qual se destaca a referente à possibilidade de substituição do autor pelo
Ministério Público no caso de o primeiro ter um “comportamento lesivo”, uma vez
que este conceito não está suficientemente densificado. [18]
Assim sendo, cumpre concluir que o
direito de acção popular visa não só a participação cívica dos cidadãos na
defesa dos seus direitos, mas também a aproximação dos cidadãos a questões
relacionadas com a Administração Pública. Partindo do pressuposto que o
Contencioso Administrativo visa, por um lado, zelar para que a Administração
Pública cumpra a lei e por outro lado, garantir a protecção dos direitos dos
particulares, parece-nos que a acção popular tem muita importância ao nível de
garantir um acesso e uma tutela alargada dos particulares aos tribunais.
Posto isto,
entendemos que Aroso de Almeida
expressa o nosso ponto de vista face a esta temática, ao afirmar que é no
alargamento da legitimidade activa, necessário em diversas situações, que se “evidencia
a filosofia inspiradora do processo administrativo, de procurar «o necessário equilíbrio
entre dimensão subjectiva e objectiva» ”, uma vez que se trata de “assegurar
que o contencioso administrativo proporcione a mais efetiva tutela a quem quer
que se lhe dirija – admitindo, entretanto, que não sejam só os indivíduos a
poderem dirigir-se à jurisdição administrativa, em defesa dos seus direitos e
interesses particulares, mas também que lhe possam dirigir o Ministério
Público, as entidades públicas, as associações cívicas e os próprios cidadãos, uti cives, em defesa de interesses
públicos, colectivos e difusos ”[19]
[1] Gomes
Canotilho, Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa: anotada, 4ª ed. Ver, Coimbra Editora, Coimbra, 2007-2010,
Vol. 1, p. 693 a 701
[2] Alterada pela Rect. n.º 4/95 de 12
de Outubro de 1995
[4] Aroso
de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Reimpressão, Almedina, Coimbra, 2013, p. 220.
O autor ressalva que em processo administrativo não se deve confundir interesse
em agir com legitimidade.
[5] Carla
Sá, A
acção popular ao serviço da tutela de interesses difusos : breve
estudo, Tese de mestrado em
Direito Administrativo, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa,
2013, p. 64.
[6] Teixeira
de Sousa, A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos, LEX, Lisboa, 2003, p 215.
[7] Idem, p.219.
[8] Idem, p.227 e 228. O autor destaca a importância
da fiscalização feita pelo Ministério Público que pode substituir ao autor , se
entender que este pode prejudicar os interesses em causa, nos termos do artigo
16º nº3 da Lei 83/95.
[9] Apud Carla Sá,
, ob.citad,
p. 61 e 62. Contra esta posição, a autora defende um pendor subjectivista, na
senda de autores como Marques Antunes, Carla
Amado Gomes e Domingos Farinho.
[10] Teixeira
de Sousa, ob. cit , p. 33 e 34.
[11] Idem, p.34.
[14] Importa
ressalvar a eficácia ultra partes da sentença, que permite a auto-exclusão de
um individuo afectado pela mesma. Ver com mais detalhe Luís Fábrica, “A acção popular já não é o que era” in Cadernos de Justiça Administrativa, nº3,
Coimbra Editora, 2003
[15] Carla Sá,
, ob.citad, p. 78 e 79. A autora faz referência às divergências
relativas à inclusão dos sindicatos neste campo, concluindo, na senda do
Tribunal Constitucional, que possuem legitimidade.
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