A Reforma do Contencioso Administrativo à luz das reformulações de 2002

Foram feitas em 2002 duas grandes reformulações no contencioso administrativo. A primeira pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e a segunda que introduziu o novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, que revogou a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Esta reformulação não só apresenta novidades no contencioso administrativo, como parece querer aproximá-lo do processo civil. Uma destas aproximações dá-se, em matéria da cumulação de pedidos que, só era possível no antigo contencioso administrativo nos casos em que a competência para a apreciação dos vários actos impugnados pertencesse a tribunais da mesma categoria e as impugnações tivessem a mesma forma de processo. Ora, este preceito limitativa o princípio da efectividade da tutela jurisdicional, pois não permitia ao particular a obtenção da devida protecção dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, através de uma única acção.

 A fundamentação para este novo regime de cumulação de pedidos é simples: o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos, que se encontra no n.º 4 do art. 268.º da Constituição da República Portuguesa, pretende dar ao particular um maior proveito com a procedência de uma só acção, na qual podem estar cumulados vários pedidos de protecção dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, ou seja, não são necessários vários meios processuais para a mesma relação jurídica material.

Na cumulação de pedidos, o autor/demandante, apresenta vários pedidos para apreciação do tribunal, fundamentando-os em diferentes causas de pedir (havendo também cumulação de pedidos fundamentados na mesma causa de pedir, que se distinguem do concurso de pedidos por neste último qualquer das causas ser suficiente para a procedência da acção).

Tipos de cumulação admitidos pelo CPTA:

Quanto à estrutura da cumulação: simples (é pedida a procedência de todos os pedidos e  produção de todos os efeitos), alternativa (procedência de todos os pedidos mas satisfação de apenas aquele que o demandado ou um terceiro escolher) e subsidiária (é formulado um pedido inicial e um pedido subsidiário para o caso de improcedência do primeiro);

 Para além disso, a cumulação pode ser inicial quando exista desde a propositura da acção e sucessiva se for formada depois, como é admitido pelo art. 63.º, n.º 1 do CPTA, ou seja, se não estiver suspenso o procedimento administrativo onde se encontra o acto impugnado e for necessário cumular novos pedidos relativos a outros actos entretanto praticados pela Administração. Outro exemplo de cumulação sucessiva é o previsto nos arts. 28.º e 61.º, n.º 1 do CPTA.

 Requisitos:

Não seria pensável que quaisquer pedidos pudessem ser cumulados, pelo que tem de se ter em conta certos requisitos, aplicados , tanto pelo CPTA, como pelo Código de Processo Civil (CPC), este último é aplicável supletivamente ao contencioso administrativo pelo art. 1.º do CPTA. São estes a compatibilidade substantiva para a cumulação simples e a conexão subjectiva e a compatibilidade processual entre os pedidos formulados.

Quanto à compatibilidade substantiva na cumulação simples: os pedidos têm de ser substancialmente compatíveis pois o pedido pretende a produção de todos os efeitos com a procedência da acção, sob pena de ineptidão da petição inicial, art. 193.º, n.º 2, alínea c) do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA.

A conexão objetiva exigida em todas as cumulações, arts. 4.º, n.os 1 e 2 do CPTA e, quanto à acção administrativa especial, arts. 4.º, n.º 3 e 47.º, n.os 1, 2 e 4 do CPTA, pode decorrer de uma identidade de causa de pedir de todos os pedidos (excepto, neste caso, da cumulação numa acção de impugnação de acto administrativo), de uma relação de dependência entre pedidos, apreciação dos mesmos factos ou interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito para a análise da procedência/improcedência dos pedidos.

Seguindo algumas posições doutrinárias, este requisito pode afastar-se do regime do CPC. Neste não está consagrado, para a cumulação de pedidos, a conexão objectiva, pelo que alguns autores a negam. No entanto, para o Professor Miguel Teixeira de Sousa, este afastamento dos regimes é apenas aparente, uma vez que o regime do CPTA vem reforçar a posição doutrinária que defende a aplicação analógica do requisito conexão objectiva, à cumulação de pedidos.

A consequência da falta deste requisito é, na acção administrativa especial, a ilegalidade da cumulação, que conduz a uma excepção dilatória, art. 89., n.º1, alínea g) do CPTA, sem prejuízo da aplicação, por analogia, do art. 12.º, n.º 3 do CPTA, que também vale para a acção comum, que prevê o convite pelo tribunal ao autor, para que este indique o pedido que pretende que seja apreciado no processo.

 

O último requisito é a compatibilidade processual, art. 5.º, n.º 2 do CPTA que restringe a cumulação de pedidos tendo em conta a competência do tribunal em função da matéria. Daqui se retire que o tribunal não necessita ser competente hierarquicamente nem territorialmente, apenas materialmente. A incompatibilidade processual conduz à absolvição da instância quanto ao pedido que não seja da competência do tribunal, art. 5.º, n.º 2 do CPTA.

A determinação do tribunal competente, no caso de competência territorial, caberá ao autor, salvo casos de cumulação subsidiária em que é competente o tribunal onde deve ser proposta a acção principal. E será sempre competente o tribunal superior: se o Supremo Tribunal Administrativo for competente para conhecer de um pedido, é competente para conhecer dos demais, arts. 24.º, n.º 1, alínea a) do ETAF e 21.º, n.º 1 do CPTA.

 A diferença na forma de processo não é incompatível com a cumulação de pedidos, apenas dá lugar a uma adaptação da forma do processo, como dispõe o art. 5.º, n.º 1 do CPTA, a acção adequada passa a ser a acção especial.

É normal aos processos de impugnação de actos administrativos e de condenação à práctica de actos devidos, serem cumulados pedidos de indemnização pelos danos causados, pelo que o processo de impugnação ou condenação têm de se adaptar à acção comum.

Outro requisito da cumulação é a existência de benefícios distintos pela procedência de cada um dos pedidos, sob pena de estarmos perante uma cumulação aparente, já que a fixação do valor da causa em caso de cumulação de pedidos pressupõe que cada um tenha uma expressão económica própria, art. 32.º, n.os 7 e 9 do CPTA.

 Esta reforma permitiu uma simplificação do contencioso administrativo por possibilitar a cumulação de pedidos que, noutra situação (como era antes da reforma) não seria possível cumular, sendo necessária a proposição de várias acções em tribunal para a obtenção dos mesmos efeitos agora conseguidos com uma única acção.

Bibliografia:

- SOUSA, Miguel Teixeira de, "Cumulação de pedidos e cumulação aparente no contencioso administrativo", Cadernos de Justiça Administrativa n.º 34, pp. 33 segs..

 - BOTELHO, José Manuel Santos, "Implicações da cumulação de pedidos na instrução de processo", Cadernos de Justiça Administrativa n.º 34, pp. 40 segs..

 - AMARAL, Diogo Freitas do, ALMEIDA, Mário Aroso, "Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", 3ª ed., Coimbra, 2004, pp. 67 segs..

 - ALMEIDA, Mário Aroso de, "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 4ª ed., Coimbra, 2005, pp. 19 e 20, 83 e 84, 256 a 260.

 - ANDRADE, Vieira de, "A Justiça Administrativa", 6ª ed., Coimbra, 2004, pp. 180 e segs., 270 e 271, 298 e 299.

João Amorim Alves nº23623