O falecimento da definitividade horizontal no «ataque» de 2015 ao Contencioso Administrativo

Afonso Sampaio Soares, nº 23235

A última e recente reforma do contencioso administrativo, além de ter alterado a vida de muitos daqueles que convivem com este ramo do Direito, fez muitos feridos, uns em estado grave (como a acção especial ou o Recurso Hierárquico Necessário), outros com ferimentos ligeiros (sendo este o caso legitimidade activa, definitividade vertical, entre outros). Contudo existe o registo de alguns mortos dentro dos quais se encontra a Definitividade Horizontal.

Este falecimento deve-se ao facto deste mesmo pressuposto da impugnação contenciosa já estar muito debilitada, não só pela velhice que acusou pela falta de apoio dos membros Doutrina, como também pela incapacidade de mobilidade prática registada pela Jurisprudência, não conseguindo escapar a tempo ao tiro certeiro do Legislador Administrativo. Há quem afirme que o mesmo já tinha morrido no “ataque” ao Contencioso Administrativo em 2002-2004, mas tudo indica que sobreviveu ainda que muito fragilizada. Aqueles que afirmam a morte precoce da Definitividade Horizontal argumentam no sentido de que, já após a Reforma do Contencioso Administrativo de 2004, tendo em conta o artigo 51.º nº1 e 3 do CPTA, para que o acto administrativo pudesse ser impugnado era preciso apenas que se verifica-se a sua externalidade, isto é, a susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para lá do procedimento onde o acto se insere, não interessando para aferir da impugnabilidade do acto, que ele seja definitivo ou não, ou se se encontra no início, meio ou fim.

Cabe-nos explicar sucintamente o que é isto da Definitividade horizontal.

Já vindo de MARCELLO CAETANO e FREITAS DO AMARAL, este conceito fazia parte da Tripla Definitividade que contava ainda com a definitividade vertical e material. Sendo assim, definitividade horizontal é aquela que caracteriza o acto final do procedimento administrativo. Assim sendo, os actos preparatórios que eventualmente levam à existência deste acto final, não seriam passíveis de recurso contencioso. VASCO PEREIRA DA SILVA, feroz critico deste conceito, afirmou que  todo o procedimento tem de estar sujeito ao controlo contencioso, quer no acto final quer nos actos preparatórios.

Na reforma do Contencioso Administrativo 2002/2004, aquando da reforma constitucional de 1989 que alterou o art.268º/4 CRP, o então artigo 51.º nº1 do CPTA afirmava, para que o acto administrativo pudesse ser impugnado bastava apenas que se verificasse a sua externalidade, ou seja, a susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectassem para fora do procedimento onde o acto se inseria. O então art. 51º1 tinha a seguinte redacção: “Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”, sendo que o seu número 3 tinha a seguinte formulação: “ Salvo quando o acto em causa tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento e sem prejuízo do disposto em lei especial, a circunstância de não ter impugnado qualquer acto procedimental não impede o interessado de impugnar o acto final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento”. Contudo, ainda que se tenha dado um grande passo no sentido da abolição da Definitividade Horizontal, na reforma de 2015 foi-se mais longe, ficando o mesmo artigo a seguinte redacção: “Ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos”. Assim se consagrou o afastamento total da Definitividade Horizontal, pelo nº3 do art. 51º: “Os actos impugnáveis de harmonia com o disposto nos números anteriores que não ponham termo a um procedimento só podem ser impugnados durante a pendência do mesmo, sem prejuízo da faculdade de impugnação do ato final com fundamento em ilegalidades cometidas durante o procedimento, salvo quando essas ilegalidades digam respeito a ato que tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento ou a ato que lei especial submeta a um ónus de impugnação autónoma”.

Já JOSÉ MAGALHAES se tinha pronunciado sobre esta questão no âmbito da reforma de 2002/2004, ambos no sentido da exclusão de tal requisito, sendo acompanhados por uma evolução da Jurisprudência nesse sentido. Contudo, contra este entendimento pronunciou-se, na altura, VIEIRA DE ALMEIDA que interrogava-se em relação ao problema de saber se são impugnáveis as decisões administrativas preliminares podendo-se sustentar a impugnação das decisões, como expressão de uma “defesa antecipada” dos interessados na impugnação contudo, tal entendimento não resultaria claro do facto do art. 51 CPTA, na redacção que tinha na altura.

Já VASCO PEREIRA DA SILVA sempre defendeu que a melhor interpretação do art. 51º/1 seria a da rejeição do conceito ou ideia de definitividade horizontal dos actos administrativos como critério de impugnabilidade, pois desta forma conseguiria vingar e fazer uniformizar-se com a reforma constitucional de então, sendo assim todo o acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa se lesasse os direitos dos particulares.

Hoje é evidente e indiscutível o entendimento de que já não é preciso chegar-se ao acto final ou acto administrativo definitivo, para existir a possibilidade de controlo judicial. Desta forma surge o epitáfio deste conceito: “Definitividade Horizontal” que falece em 2015, sem grande tristeza nem saudades dos seus concidadãos.

         Bibliografia:              

- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso no Divã da Psicanálise, 2ª Ed., Almedina, 2009

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2010.

- ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 13ª Ed., Almedina, 2014.