A legitimidade
processual das partes representa um importante pressuposto processual, que se
deve subdividir em legitimidade ativa e legitimidade passiva. A legitimidade
ativa, consagrada nos art. 9, 55, 68,73 e 77-A CPTA após a reforma de 2015, diz
respeito à alegação da titularidade de uma situação cuja conexão com o objecto
da acção proposta faz deste sujeito um autor, isto é, aquele que pretende ver a
sua posição tutelada por esta ter sido posta em causa. Já a legitimidade
passiva, prevista no art. 10 CPTA, é atribuída a quem seja demandado na acção
com o objecto configurado pelo autor, e este pode assumir a posição de “réu”
conforme entendido no Direito Civil, ou de contrainteressado, isto é, quem
tenha interesse em que o processo não seja procedente por possuir interesses
contrapostos à pretensão do autor. Podemos então dizer que na acção
administrativa atuam os interessados e os contrainteressados directamente
envolvidos na situação controversa. Mas não apenas estes podem ser afectados
por uma decisão da Administração em determinado sentido.
Com a reforma
do Contencioso Administrativo de 2002/2004, surgiram novos direitos subjectivos
públicos, intimamente ligados a direitos fundamentais, que se integram nas
relações jurídicas administrativas, e que a mais recente reforma operada em
2015 manteve. No entanto devemos considerar que estas relações já não se cingem
simplesmente à bilateralidade, isto é, à relação entre dois sujeitos, mas foram
antes alargadas a um conceito de multipolaridade, implicando portanto o
envolvimento de vários particulares ou várias entidades administrativas. Pôs-se
fim ao esquema referencial binário, no qual apenas participavam a Administração
Pública e um particular, e reconheceu-se a existência de relações
jurídico-administrativas que, para além do seu destinatário principal, podem
afetar outros sujeitos que não tinham sido contemplados pelo ato
administrativo.
Numa vertente
prática, podemos dizer que os particulares que possuem direitos subjectivos
públicos deixaram de ser vistos como “terceiros” no que diz respeito à relação
da Administração com os privados destinatários da atuação desta, e são agora
autónomos sujeitos de uma relação multipolar, com direitos e deveres recíprocos
dos particulares e da Administração. Mas esta alteração tem também efeitos
naquilo que se entende por Administração: esta passou a ser uma Administração
prestadora e constitutiva, retirando-lhe assim um pouco do seu cariz
autoritário.
Podemos então
dizer que as relações multipolares são relações jurídicas administrativas, nas
quais se confrontam dois ou mais interesses privados (tanto podem ser pessoas
jurídicas como físicas, muito embora determinado sector da doutrina se
questione se existem direitos fundamentais para as pessoas coletivas), e que
foram potenciadas por um ato jurídico-público da Administração, que atua com
base em normas jurídicas e tem como tarefa a conformação jurídica dos
interesses conflituantes. Note-se que quando nos referimos a Administração
Pública devemos entendê-la como Administração em sentido orgânico, isto é, o
conjunto de entidades e órgãos que se ocupam das tarefas da Administração
Pública em sentido material.
Para que se
verifique esta relação multipolar, o legislador tem de conferir um mandado à
Administração Pública para que esta possa intervir em determinados litígios
interprivados através de atos jurídico-públicos, naquilo a que se pode chamar
de mandato de conformação multipolar. Este é uma concessão de competência
jurídica à Administração Pública que resulta da Constituição e da lei,
destinada à conformação do exercício de interesses privados conflituantes por
via de um ato jurídico-administrativo, e pode ser exercido por via da
competência multipolar preventiva ou repressiva, conforme esta tenha em vista a
sujeição de uma actividade privada a licença ou autorização ou o termo de uma
actividade ilegal de um particular que põe em risco bens constitucionalmente
protegidos.
A consagração
do terceiro enquanto parte da relação administrativa teve particular relevo ao
nível do urbanismo, nomeadamente nas relações de vizinhança, e em matéria de
ambiente, principalmente em situações em que um dos sujeitos é beneficiado pela
Administração e outro é prejudicado por via da concessão deste benefício ao
primeiro. Inúmeras vezes surgiam litígios que não tinham solução pois a posição
do terceiro lesado não era tutelada ou se quer considerada como carecida de proteção.
Inicialmente
esta ideia de expansão da legitimidade manifestou-se na doutrina alemã sob a
forma de ato administrativo com eficácia dupla, mas este conceito não permitia
uma total compreensão de todos os direitos subjectivos públicos. Aos poucos a
doutrina foi construindo toda esta opinião e criando uma base doutrinal que
fundamenta a tutela dos direitos do terceiro lesado, sem que no entanto isto
assente em qualquer norma per se.
Quanto às
classificações passiveis de serem atribuídas às relações multipolares, estas
poderão ser de oposição recíproca ou de concorrência de atribuição, consoante o
interesse ativo constitutivo colida com um interesse passivo opositivo, havendo
assim um favorecimento de um dos particulares e o prejuízo do outro, ou estejam
em colisão interesses privados colidentes por via da necessidade de escolha
entre um ou outro dos particulares, por via da escassez de recursos. E podemos
ainda classificar os interesses privados como interesses multipolares de
neutralização, pelos quais se pretende a eliminação de uma medida do
ordenamento, ou como interesses multipolares de constituição, que visam a
emissão de uma medida com vista à produção de efeitos no ordenamento.
Note-se que
não podemos confundir a multipolaridade com a multilateralidade ou com as
relações administrativas triangulares. As relações jurídicas multilaterais e
multipolares estão fortemente ligadas à Administração apelidada de
infra-estrutural, mas estas não têm necessariamente uma relação. A
multiplicidade de efeitos que advém dos atos da Administração infra-estrutural não
pode ser equiparada à relação jurídica multipolar, porque estas carecem da
existência de um conflito entre sujeitos privados provocado pelo ato administrativo.
Conforme opinião manifestada por Paes Marques, as relações bipolares entre
Administração e privado que provocam uma multiplicidade de interesses e
pluralidade de sujeitos devem ser consideradas como multilaterais, sendo esta uma
categoria mais ampla que abrange as relações jurídicas multipolares, sendo que
estas se caracterizam pela colisão de interesses de dois ou mais sujeitos
privados provocada pelo ato administrativo.
Existem também
outras figuras jurídicas que, muito embora tenham como intervenientes três ou
mais sujeitos, não podem ser consideradas relações multipolares, e o que nos
permite distinguir destas é essencialmente a natureza dos sujeitos participantes
e os interesses em presença.
Comecemos por
analisar a figura das relações de vértice público. Estas ocorrem quando existem
litígios provocados por um ato praticado por uma entidade pública e que visa
outra entidade pública, acabando por lesar uma terceira entidade pública.
Assim, não podemos considerar que estas sejam relações multipolares, uma vez
que não envolvem qualquer particular cujos direitos subjectivos foram lesados.
Existem também
as relações de duplo vértice público, que carecem igualmente da existência de
dois sujeitos privados com interesses opostos pois consagram duas entidades
privadas, como por exemplo a impugnação de um ato da Administração pelo
Ministério Público.
Além destas
temos igualmente as relações de vértice publicizado, referentes à presença de
entidades formalmente privadas mas que se encontram sob controlo público ou
privados que exercem funções administrativas e que se encontram em situação de
paridade com particulares. Este fenómeno resulta de uma crescente interligação
entre o Estado e a sociedade, através da progressiva privatização da
organização administrativa, ainda que apenas formal na maioria das vezes, e
novamente não figura como relação multipolar.
Já as relações
de vértice funcional são aquelas em que existe um desdobramento do ato que foi
inicialmente imputado a um dos outros intervenientes na relação, por vezes
provocado pelo facto do ordenamento português prever a responsabilidade civil
administrativa a que subjaz uma relação de solidariedade, havendo assim uma
situação de concorrência alternativa na imputação do dano. Por sua vez, as relações
de vértices contíguos, muito embora integrem dois privados, não existem
interesses divergentes mas sim convergentes. Na realidade, estes privados serão
sujeitos a uma afectação plural de interesses paralelos, porque o ato que os
afetou tinha múltiplos destinatários determináveis.
Por fim,
existem as relações de vértice referencial, que ocorrem quando não existe uma
colisão de interesses entre os sujeitos privados uma vez que um deles não é
afectado pelo poder jurídico conformador da Administração Pública. A
incompatibilidade dos interesses jurídicos é condição essencial para haver
realmente uma relação multipolar.
Mas a
distinção que me parece de maior importância diz respeito à diferença entre as
relações multipolares, aqui em análise, e a audiência dos interessados, com
expressão na marcha do processo administrativo.
A audiência
dos interessados resulta da codificação do princípio da participação dialógica
na decisão administrativa, sendo que é obrigatória antes da tomada da decisão
final. Regra geral, a audiência dos interessados realiza-se no termo da
instrução e encontra-se consagrada no art. 100 CPA. Na prática, este é o
direito de ser ouvido, direito de defesa e de resposta de sujeitos
juridicamente afectados, e que em última instância se baseia na dignidade da
pessoa humana.
Mas temos de
ter em conta que esta ocorre na pendência do processo, enquanto a legitimidade
de intervenção de terceiros interessados permitida pela consideração
doutrinária das relações multipolares confere-lhes poderes para intervirem
postumamente à decisão da Administração que se oponha aos seus direitos. Por
esta razão não podemos entender que sejam equiparáveis, definitivamente não o
são.
Bibliografia consultada:
- Pereira da Silva, Vasco - "Em busca do Acto Administrativo Perdido", Almedina, 2003
- Aroso de Almeida, Mário - "Manual de Processo Administrativo", Almedina, 2013
- Paes Marques, Francisco - "As Relações Administrativas Multipolares", Almedina, 2011
- Vieira de Andrade, José Carlos - "A Justiça Administrativa", 13ª edição, Almedina, 2014
Leonor Osório Saraiva Baptista
nº23216
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