O contencioso eleitoral

  A Constituição da República Portuguesa estabelece no seu artigo 113º/7 que “O julgamento da regularidade e validade dos atos de processo eleitoral compete aos tribunais”. Por sua vez, o contencioso eleitoral administrativo encontra-se previsto no artigo 98º do CPTA e segue a forma de Ação Adiministrativa Urgente, de acordo com o artigo 36º/1/a' e 97/1/a'. Estes são processos principais que legitimam o juiz a conhecer do mérito da causa. As ações em matérias eleitorais são como é instintivo processos em que a celeridade é imperativa, por isso mesmo o legislador estabeleceu uma tramitação especial e, só depois de esgotada esta pode o intérprete recorrer às normas dos capítulos II e III do Título II do CPTA. Este processo simplificado é justificado pela necessidade de assegurar a utilidade das sentenças e a proteção eficaz dos interessados pois, como exemplifica VIEIRA DE ALMEIDA, devido à demora normal dos processos poderíamos ter apenas a decisão sobre determinada eleição quando o mandato a que esta respeita já tivesse cessado ou em vias de, além que os órgãos a eleger são titulares de competências que precisam de ser exercidas para que se tutele o interesse público e até mesmo os interesses privados a que atendem. Há que garantir o direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20º da CRP e reforçado pelo artigo 268º/4.

  Voltando ao artigo 97º do CPTA, esta norma restringe o âmbito do contencioso ao qual se pretende aplicar. Com efeito, apenas estão abrangidos os atos eleitorais da competência dos tribunais administrativos. Ora, a competência destes é aferida nos termos do artigo 1º e 4º do ETAF. Aplicando-se a alínea m) do último artigo referido, pertencem aos tribunais administrativos os litígios respeitantes ao contencioso eleitoral relativos a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal. Temos então que, a competência dos tribunais administrativos é aferida “a contrario”. O outro tribunal competente a nível eleitoral é na nossa Ordem Jurídica o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 223º/2/c' da CRP que remete a sua concretização para a lei, lei essa que só pode ser a do próprio Tribunal Constitucional. Ora, de acordo com o artigo 102º do referido diploma estão submetidos a este tribunal os litígios respeitantes a eleições para a Assembleia da República, Assembleias Regionais, órgãos do Poder Local e Parlamento Europeu.

  Assim, nas palavras de AROSO DE ALMEIDA “estão excluídos os litígios relativos a todas as eleições que se realizam em Portugal por sufrágio direto e universal dos cidadãos eleitores, para os órgãos de soberania e as autarquias locais; e incluídos os litígios relacionados com a eleição de titulares de órgãos que se realizam no seio de entidades administrativas, como as instituições públicas de ensino superior, os hospitais, etc”. ISABEL CELESTE considera contudo que, apesar de as disposições legais apenas se referirem a órgãos de pessoas coletivas públicas, faz sentido que se submetam também aos tribunais administrativos as eleições de órgãos de entidades privadas que exercem funções públicas.

  O artigo 98º/2 estabelece que os processos de contencioso eleitoral são de “plena jurisdição”, cabe então determinar do que falamos. Esta tutela plena já se encontrava prevista no artigo 268º/4 CRP e 2º CPTA e determina que, referindo-nos agora apenas ao campo dos atos eleitorais, o autor do processo pode não só requerer a invalidade dos atos eleitorais, como ainda exigir a condenação da Administração. O tribunal pode intimar a entidade competente para proceder à reformulação do processo eleitoral, para repetir as eleições e pode até mesmo fixar o próprio resultado eleitoral. O juiz resolve assim a questão em termos plenos. VIEIRA DE ALMEIDA admite que esta tutela plena frente à Administração é o resultado da influência dos direitos políticos fundamentais. Já VASCO PEREIRA DA SILVA considera que só com esta consagração os tribunais ultrapassam os “velhos traumas” da “infância difícil” e passam a ser verdadeiros e próprios tribunais.

  Pretendo agora explicar sucintamente os artigos 97º e 98º do CPTA, fazendo sempre que possível uma comparação entre o regime resultante da revisão de 2002/2004, o ante-projeto de reforma submetido a discussão pública e, finalmente, a versão aprovada em 2015.

  Ora, a primeira diferença que temos a assinalar é a substituição da expressão “Das Impugnações Urgentes” que dava nome ao Capítulo I por “Ação Administrativa Urgente”, o que pode ser explicada pelo desuso em que caíra a primeira, como refere SARA YOUNIS DE MATOS. Logo de seguida, no artigo 97º é de assinalar que onde se previa “a impugnação de atos administrativos em matéria eleitoral” prevê-se agora “o contencioso dos atos administrativos em matéria eleitoral”. De facto, a jurisprudência há muito admitia que o objeto deste processo não se resumia à impugnabilidade.

  Ainda relativamente ao artigo 97º/1/a', há a acrescentar que o âmbito de aplicação do regime do contencioso eleitoral administrativo foi com a revisão de 2015 aumentado. Com efeito, o legislador alterou a lei 27/96 de 1 de Agosto referente ao Regime Jurídico da Tutela Administrativa e no artigo 15º onde antes apenas se lia no seu nº1 “As ações para declaração de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos ou entidades equiparadas tem caráter urgente”, agora em 2015 acrescenta-se “e seguem os termos do contencioso eleitoral, previstos no CPTA”. No preâmbulo do projeto de Decreto-lei submetido a discussão explica-se que “a alteração do artigo 15º da lei 27/96 de 1 de Agosto, é orientada pelo propósito simplificador de deixar de fazer corresponder uma forma de processo específica às ações de declaração de perda de mandato ou de dissolução de órgãos autárquicos ou entidades equiparadas, submetendo essas ações, por remissão, aos termos do processo do contencioso eleitoral previsto no CPTA”.

  Quanto à legitimidade, o artigo 98º/1 determina que esta pertence a quem na eleição seja eleitor ou elegível ou ainda quanto à omissão nos cadernos ou listas eleitorais, às pessoas cuja inscrição haja sido omitida. Tal como já apontado por VIEIRA DE ANDRADE antes da revisão de 2015, continua a não se prever, intencionalmente refere o autor, nem a ação pública nem a ação popular. Quanto ao Ministério Público, a sua intervenção parece ficar reduzida à prevista no artigo 85º. Em sentido contrário, ISABEL CELESTE considera que não obstante a lei processual administrativa não o mencionar expressamente nada obsta a que o Ministério Público, no exercício das suas funções de defensor da legalidade democrática e representante do Estado, o possa fazer (219º CRP; 51º ETAF). Podemos encontrar fundamento para esta exclusão do Ministério Público nas regras de Processo de matriz Europeia e mesmo na orientação do Tribunal Constitucional no que concerne à imparcialidade do Tribunal, que vieram restringir os seus poderes. Esta atitude de desconfiança requer que se analise o papel do Ministério Público na história. Ora, antes da CRP de 1976 o Ministro da Justiça nomeava, movimentava, promovia, exercia a ação disciplinar sobre os magistrados, e estabelecia diretrizes de ordem geral a que o Ministério Público devia obedecer. O próprio Procurador-Geral da República tomava posse perante o Ministro da Justiça. Com a Democracia, a gestão do Ministério Público passa para a Procuradoria-Geral da República e efetivamente a lei nº 23/92 de 20 de Agosto subtrai ao Ministro da Justiça o poder de dar instruções. Houve uma clara preocupação do legislador em tornar as decisões do Ministério Público livres de quaisquer influências externas, políticas ou até mesmo partidárias. Como refere SOUTO MOURA, a hierarquia do MP é claramente diferente da hierarquia da Administração, “a possibilidade de instruções superiores, dadas aos magistrados, está bastante condicionada e tem sobretudo um papel de uniformização de procedimentos, e não tanto de determinação a tomar em certo processo” (art. 79º Estatuto do Ministério Público).

  A desconfiança europeia em relação à atuação do Ministério Público provêm certamente dos sistemas de inspiração francesa em que não se assiste a uma autonomia face ao executivo. Todavia Portugal é, conjuntamente com Itália, uma exceção a essa característica. Concluo esta questão com FIGUEIREDO DIAS que refere que o nosso Ministério Público “não sendo perfeito nem insusceptível de melhoramento, se apresenta como um dos que, no cospecto mundial, constitui um dos modelos mais acabados de democraticidade”. Ora, se estamos no âmbito do contencioso eleitoral de entidades públicas, se há ilegalidades no processo e se cabe ao Ministério Público defender a legalidade e interesse público, parece não haver razão para retirar legitimidade ativa ao mesmo num processo tão importante, a não ser o já referido preconceito. Tendemos por isso, a concordar com ISABEL CELESTE.

  Quanto à possibilidade de ação popular conseguimos, de facto, encontrar razão para a sua não previsão. Com efeito, a ação popular não pretende atacar ilegalidades, mas sim proteger interesses constitucionalmente relevantes. A reconhecer que é este um interesse a tutelar por via de ação popular e assim admitir que qualquer pessoa pode intentar ação em tribunal, o leque de pessoas com legitimidade estende-se demasiado. Quiçá a um nível que prejudicaria os tribunais e os próprios órgão e titulares que constantemente teriam a sua legitimidade no cargo questionada judicialmente.

  Continuando, o nº2 do artigo 98º estabelece o prazo de 7 dias para a propositura da ação, a contar da data em que seja possível o conhecimento do ato ou omissão. Este é um prazo substantivo que se conta nos termos do artigo 279º CC.

  Outra diferença de regimes encontramos no nº3 do artigo 98º. Efetivamente, onde antes se previa que só podiam ser objeto de impugnação os atos anteriores ao ato eleitoral que digam respeito à omissão nos cadernos eleitorais ou das pessoas elegíveis, prevê-se agora que “a ausência de reação contra os atos relativos à exclusão, inclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos eleitorais, e demais atos com eficácia externa anteriores ao ato eleitoral, assim como cada ato eleitoral adotado no âmbito de procedimento encadeados impede o interessado de reagir contra as decisões subsequentes com fundamento em ilegalidades de que enfermem os atos anteriormente praticados”. Com efeito, a norma que resultou da revisão de 2002/2004 opta pela “impugnação unitária”, admitindo apenas a impugnação autónoma em caso de exclusão/omissão de eleitores/elegíveis. De acordo com este princípio apenas é possível impugnar o ato final do procedimento, dado que só este ato atinge ou lesa de forma direta a esfera jurídica do autor. Terá o legislador de 2015 pretendido eliminar a impugnação unitária e consagrar inversamente o princípio da aquisição progressiva? Segundo MARIA ELISA RIBEIRO AMADO neste princípio “há um ordenamento lógico a respeitar em cada processo eleitoral” e assim, “(...) se não existir uma reclamação na altura legalmente conveniente, não se pode ultrapassar este facto negativo para mais tarde interpor recurso. Se assim fosse ferir-se-ia o princípio da aquisição progressiva dos atos, pois a inexistência de um prejudica o outro, bem como essa omissão de comportamento significará um acatamento da decisão ou dos atos existentes.” Noutras palavras, todos os atos dos procedimentos eleitorais são impugnáveis.

  No Ac de 7/06/2006 rec. Nº 01257/08, o STA problematiza e acaba por afastar o princípio da aquisição progressiva, explicando que: “(...) a afirmação da recorribilidade contenciosa de determinado ato jurídico da Administração tem como contraponto a formação de caso resolvido, por caducidade dos respetivo prazo de impugnação se o acto anulável não for atacado, a situação por ele definida torna-se inimpugnável, pelo que a aparentemente generosa abertura do recurso contencioso perante todo e qualquer ato jurídico da Administração independentemente da sua função no procedimento, determinando a recorribilidade pela lesividade hipotética e não pela lesividade efetiva, teria o efeito perverso de obrigar o administrado a corridas prematuras ao tribunal, numa altura em que a lesão que o ato prenuncia pode não vir a consumar-se (...)”.

  Apesar da razoabilidade que se encontra no fundamentação deste acórdão não podemos deixar de crer que o legislador quis verdadeiramente consagrar a preclusão da possibilidade de impugnação dos atos anteriores ao ato eleitoral. Na própria Lei de Autorização Legislativa na alínea fff) do artigo 2º se estabelece que o Governo deve “rever o regime do contencioso eleitoral, prevendo as consequências de ausência de reação contra atos de exclusão, inclusão ou omissão de eleitores ou ilegíveis nos cadernos eleitorais e demais atos com eficácia externa anteriores ao ato eleitoral, bem como os prazos a observar na tramitação dos respetivos processos”. Já no seguimento da reforma de 2002/2004 VASCO PEREIRA DA SILVA considerava que havia que interpretar o artigo 98º/3 de modo a permitir que não fosse apenas impugnável o ato eleitoral em si mesmo.

  Por fim, em relação à tramitação deixamos de ter um artigo (99º) a ela exclusivamente dedicado, mas apenas dois números (nº4 e nº5) do artigo 98º. Não houve alterações a nível de prazos: cinco dias para a contestação, cinco dias para a decisão do juiz ou relator, ou para este submeter o processo a julgamento; e finalmente, três dias para os restantes casos.

  O nº5 continua a prever uma formalidade a cumprir pelos juízes a cumprir quando o processo seja da competência de tribunal superior. O STA tem sempre competência nas eleições previstas no ETAF, nos termos do artigo 24º/1/b.

Bibliografia:

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Carolina Mota

nº 23278