Âmbito Jurisdicional Administrativo – Análise do Acórdão do Tribunal Constitucional nº746/96

Introdução ao acórdão

Foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional relativo a um despacho liminar onde o Meritíssimo Juiz considerou o tribunal judicial da comarca de Faro incompetente para se pronunciar relativamente a um processo de expropriação por utilidade pública, pois considerou inconstitucionais alguns artigos do Decreto-Lei 438/91 de 9 de Novembro face aos artigos 214ºnº3 (actual 212ºnº3) e 113ºnº2 da Constituição da República Portuguesa.

O Mmº Juiz considerou que é ao Tribunal Administrativo que compete a função jurisdicional para decidir quanto à relação jurídica de expropriação. Como tal, os artigos 37º, 39ºnº1, 42ºnº2, 50º, 51ºnº1, 52ºnº2, 53ºnº2 e 64ºnº2 do Decreto-Lei nº 438/91 de 9 de Novembro sofrem de inconstitucionalidade pois atribuem competência aos tribunais comuns/judiciais que está constitucionalmente reservadas aos tribunais administrativos nos termos do 212ºnº3 da Constituição.

 O Ministério Público concluiu que a relação jurídica emergente da expropriação litigiosa reveste natureza híbrida, sendo necessário distinguir os aspectos que se situam no campo do direito administrativo - os referentes à declaração de utilidade pública, enquanto facto constitutivo de tal relação - e os que extravasam o campo do direito público, por se reportarem ao arbitramento da justa indemnização devida ao expropriado.

  A atribuição, pelas normas desaplicadas, de competência material aos tribunais judiciais relativamente ao processo de expropriação litigiosa, na fase que tem como objecto a fixação do valor global da indemnização, dirimindo o litígio existente entre expropriante e expropriado sobre tal matéria, é mero corolário da regra que subtrai à jurisdição administrativa o conhecimento das questões de natureza privada, em nada ofendendo, consequentemente, o disposto no nº 3 do artigo 214º da Constituição da República Portuguesa."

O Tribunal Constitucional vem concluindo no sentido de que o nº 3 do artigo 212º da Constituição consagra uma cláusula de reserva material da competência dos tribunais administrativos, atribuindo-lhes a decisão dos litígios emergentes das relações jurídico-administrativas.

Como se pode ler no acórdão nº 607/95: A existência dos tribunais administrativos e fiscais - que era facultativa, após a revisão constitucional de 1989, passou a ser constitucionalmente obrigatória. Aos tribunais administrativos compete, assim, a justiça

Em hipóteses como a destes autos, em que existe toda uma tradição jurídica e onde, além disso, concorrem razões que têm a ver com uma mais fácil defesa dos direitos, nada obsta se siga a solução legislativa de atribuir a outros tribunais - os tribunais judiciais - a competência para julgamento de questões de direito administrativo.

Regista, a propósito, o Ministério Público, nas suas alegações: "Bem se compreende, pois, que o processo de expropriação litigiosa - que tem como objecto a dirimição de um conflito entre expropriante e expropriado acerca da indemnização devida, pressupondo a 'falta de acordo sobre o valor global da indemnização', nos termos do artigo 37º do Código das Expropriações (actual artigo 38º) - deva decorrer perante os tribunais judiciais. Sendo, na realidade, a justa indemnização a conversão ou sucedâneo do direito de propriedade extinto em consequência da expropriação - e estando vedada à jurisdição administrativa a dirimição dos litígios relativos a direitos reais, de natureza privada - é perfeitamente compreensível que a lei lhes retire também competência para o arbitramento de tal indemnização, confiando-a aos tribunais comuns".         

Entendeu o legislador que os tribunais judiciais se apresentam como os mais adequados a assegurar uma mais fácil defesa dos direitos dos expropriados, ao menos quando se trata da fixação do valor global da indemnização.

Entendimento doutrinário

Os Professores Vieira de Andrade e Sérvulo Correia consideram que o artigo nº212nº3 é apenas uma regra definidora de um modelo típico, suscetível de adaptações e desvios em casos especiais, desde que sem prejuízo do núcleo caracterizador do modelo. Trata-se do “âmbito-regra”. Existe, então, uma reserva relativa no artigo 212ºnº3 , proibindo-se no entanto a descaracterização da jurisdição administrativa enquanto jurisdição principal nestas matérias.

Quanto ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o artigo 1º consagrava o critério constitucional constante do artigo 212ºnº3, porém com a revisão de 2015 tal situação deixou de ocorreu, passando a existir uma remissão directa para o artigo 4º do E.T.A.F.

O artigo 212ºnº3 é meramente tendencial e nunca imperativo nem absoluto. Mas como podem existir desvios, o artigo 4º do E.T.A.F não se inconstitucional quando em determinadas situações alarga o critério constitucional.

 O nº 3 do artigo 212º da Constituição foi pensado para a fase declarativa da apreciação de acções e recursos administrativos, sendo este o "núcleo caracterizador do modelo", na expressão de Vieira de Andrade (citado nos acórdãos nºs 607/95, 508/94 e 509/94).

 A doutrina afirma a atribuição legal aos tribunais administrativos da resolução de litígios referentes à actividade administrativa, mesmo que envolvam questões do direito privado. Os tribunais administrativos são os tribunais comuns das questões jurídico-administrativas.

O Professor Vasco Pereira da Silva refere inclusivamente situações em que se tratava de um litígio emergente de uma relação jurídico administrativa mas que o litígio foi resolvido por um tribunal judicial, devendo-se isto ao facto de até recentemente os tribunais administrativos não se encontrarem muito desenvolvidos e organizados. Verificava-se, por exemplo, no caso das expropriações que, por estar presente uma indemnização, o litígio seria resolvido pelos tribunais judiciais, estando até previsto no Códigos de Expropriações artigo 38º.

Considerações finais

Com a revisão de 1989 inseriu-se uma reserva tendencial levando a jurisdição administrativa a ser uma jurisdição comum e isso implicou a alteração da regra de competência material dos tribunais. O Professor Vasco Pereira da Silva afirma que desta forma haverá uma maior especialização dos juízes que se encontrarão mais preparados para a resolução destes litígios.

Esta reserva não é absoluta nem em sentido exclusivo nem excludente, tal como o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Constitucional têm entendido. Esta opinião está consagrada em diversos acórdãos 607/95, 965/96, 286/2003, 218/2007 e 211/2007 do Tribunal Constitucional.

Tal posição doutrinária é a mais aceitável com a crescente utilização por parte da Administração de mecanismos de direito privado no exercício da função administrativa.

O motivo da autonomização dos Tribunais Administrativos e Fiscais compreende-se pela necessidade de especialização na aplicação do Direito Administrativo, artigo 209ºnº1 C.R.P., e por o direito de acesso aos tribunais Administrativos ser um Direito Fundamental que assiste aos particulares, artigo 268ºnº4 C.R.P.

Ana Margarida Gonçalves, nº 21991