A PARTE ACTIVA ENQUANTO SUJEITO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

                Para se ser parte num processo declarativo é essencial que se combinem três elementos: a personalidade, a capacidade (ambos constantes do art.8º-A do CPTA) e a legitimidade. A legitimidade por sua vez desdobra-se em duas vertentes, a activa (art.9º CPTA – quem desencadeia o processo através da formulação de uma pretensão perante o tribunal) e a passiva (art.10º CPTA).

O recurso aos tribunais é considerado pela nossa Constituição como um direito fundamental de acesso à justiça administrativa, aliás consagrado constitucionalmente nos artigos 20º e 268º, nºs 4 e 5, com natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, nas palavras de Mário Aroso de Almeida. Hoje, tal como escreve o Professor Vasco Pereira da Silva, superados os “traumas de infância”, os processos do contencioso administrativo são das partes.

                No que concerne à legitimidade activa, não descurando os critérios especiais constantes no código – nomeadamente no art.55º CPTA relativo à legitimidade activa para impugnar um acto administrativo; art.68º CPTA para pedir a condenação à prática de um acto administrativo; art.73º CPTA para a “declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa”; ou art.77º-A CPTA para os “pedidos relativos à validade, total ou parcial, de contratos” –, existe um critério geral que consta do art.9º CPTA.

Neste contexto, dentro da legitimidade activa verifica-se a separação de dois tipos importantes: um em que há a tutela de interesses próprios de um sujeito que se afirme detentor de um direito substantivo (estamos na área subjectivista); e um outro que procura tutelar e prosseguir tanto o interesse público quanto a legalidade. Neste âmbito estamos perante uma tutela objectiva que é concedida à acção popular e à acçção pública.

                É de algum relevo distinguir entre contencioso objectivista e subjectivista por forma a compreendermos algumas das opções tomadas no nosso código. Por um lado temos o objectivismo que tem por principal função garantir a legalidade e prossecução do interesse público independentemente das repercussões nos particulares. Que o particular, quer a Administração estavam excluídos da consideração enquanto partes do processo, tendo mera relevância colaborativa com o tribunal, e por regra não era admitida a prossecução ou defesa de direitos/interesses próprios. O processo, dito de outra forma, é feito em relação ao acto em si.

                Esta autonomização do conceito do “processo de partes”, só se tornaria possível a partir do momento em que se superasse, mais uma vez nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, o “pecado original de promiscuidade entre Administração e Justiça”, e tal só será possível quando “o juiz desempenha o papel de um terceiro, em face de dois interesses” e isto só em 1976 com a Constituição da República Portuguesa é que foi alcançado através da integração do Contencioso Administrativo no Poder Judicial (art.209º, nº1, al. b) e 268º, nº4 CRP).

Por outro lado temos, então, o contencioso subjectivista que tem por inerência a função de tutelar os direitos dos particulares face à Administração. Trata-se de um contencioso, dito das partes, aliado do princípio da igualdade efectiva, aliás positivado nos arts.6º e 8º CPTA (igualdade efectiva, cooperação e boa-fé processual). 

Até à reforma de 2002/2004 a concepção que essencialmente vigorava em Portugal era a objectivista, por inspiração do modelo francês. Após esta reforma verificou-se uma viragem substancial para o subjectivismo, embora com certos resquícios objectivistas. No que concerne à legitimidade, um contencioso objectivista iria dar azo a que qualquer pessoa se pudesse dirigir ao tribunal meramente por questões de legalidade. Teríamos, portanto um padrão de legitimidade muito mais amplo. No caso do subjectivismo há uma imposição do interesse processual/legitimidade, o que, resultaria num modelo de legitimidade mais restrita.

Por via da regra, estes processos são desencadeados por particulares tendo por base a violação de um direito ou interesse legalmente protegido por parte de uma entidade pública. Relativamente à distinção “entre os denominados “direitos subjectivos”, “interesses legítimos” e “interesses difusos” – na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva – “não existem diferenças de natureza, mas – quando muito – de conteúdo”.

A redação do art.9º CPTA na reforma de 2002/2004 adquiriu uma natureza subjectivista, que se mantém na reforma de 2015. Quando se refere que para o autor ser considerado parte legítima é necessário que seja parte na relação material controvertida, pretende-se limitar o espectro da legitimidade para aqueles que sejam titulares de direitos e obrigações em juízo. O nº2 do respectivo artigo é dotado, todavia, de alguns critérios objectivistas como é o caso da acção popular e da acção pública.

Isto, porque o Contencioso Administrativo, além daquelas funções subjectivistas previamente referidas, tem, igualmente, de prosseguir determinadas finalidades objectivistas por forma a garantir a tutela da legalidade e do interesse público, que nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva “realizando de forma directa a função objectiva, ainda que no quadro de um processo organizado estruturalmente em termos subjectivos”.

A acção popular é desencadeada por associações ou até mesmo particulares, para a tutela de direitos/interesses que não são próprios, mas antes gerais/comunitários. São denominados por interesses difusos. Esta acção tem cobertura constitucional através do art.52º, nº3. Contudo, é de salientar que a accção popular, apesar da denominação, não se trata nem de uma acção, nem de um meio processual, mas sim de uma extensão da legitimidade por valores que são difusos, portanto não individualizáveis nem personalizáveis.

Desta forma, não poderia agir em juízo pelo art.9º/1 CPTA porque se refere a interesses directos e subjectivos. Recorre-se portanto ao nº2 do mesmo artigo que se reporta aos tais interesses difusos, mormente defesa do interesse público e da legalidade.

Mário Aroso de Almeida divide a acção popular em duas modalidades. Uma que gravita em torno da defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde pública, ambiente, urbanismo, património cultural; bens do Estado, entre outros (art.9º/2 CPTA); e outra corresponde à acção para impugnação de actos administrativos praticados por órgãos autárquicos (art.55º, nº2 CPTA).

Um outro mecanismo objectivista é a acção pública. Aqui o processo é desencadeado por entidades públicas e não por particulares. O Ministério Público é o caso mais relevante, que tem em vista a tutela da legalidade, o interesse público, direitos fundamentais e interesses difusos e que, aliás, é o seu principal poder de intervenção processual. Não são os interesses do Ministério Público que estão em causa, mas sim os interesses públicos.

O Ministério Público pode, também, “assumir a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que (…) tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor”, como menciona o art.62º CPTA. Tem, ainda, legitimidade para recorrer das decisões dos tribunais administrativos, como referem os arts.141º, nº1; 152º/1; 155º/1 CPTA.

Relativamente a alguns dos critérios especiais, no art.55º, nº1, al. a) do CPTA há uma referência ao “interesse directo e pessoal”. Contudo, o advérbio “designadamente” revela que esta enumeração não é taxativa, mas meramente enunciativa, pois abre portas a mais situações. Aqui o interesse pode ser meramente de facto e não um verdadeiro direito subjectivo. Basta que se retire um benefício directo/imediato, um ganho ou vantagem de um acto da Administração.

Igualmente relevante é a al. c) do mesmo artigo, pois faz referência a um contencioso interadministrativo (por exemplo: duas entidades públicas, a que emite o acto administrativo e a que é lesada). Falamos de interesses estatutariamente definidos que em determinadas circunstâncias podem colidir.

Mesmo quanto às entidades privadas, referidas na mesma alínea, estamos mais uma vez perante os interesses que lhes competem estatutariamente (como é o caso paradigmático dos sindicatos), nomeadamente no que concerne aos valores e bens constitucionalmente protegidos. Estas surgem no seio de uma relação administrativa existente entre um ente privado e um público, ou seja, um sujeito particular a quem foi confiado o exercício de poderes públicos, equiparando a lei a actos administrativos; ou até mesmo quando não haja “fundamento em acto administrativo impugnável”, e se verifique a violação ou risco de violação por outro sujeito particular de “vínculos jurídico-administrativos (…), sem que (…) as autoridades competentes tenham adoptado as medidas adequadas” como refere o art.37º, nº3 CPTA.

A al. d) é referente a um contencioso interorgânico, ou seja a órgãos dentro da mesma pessoa colectiva. O critério da al. e) é um exemplo de um critério objectivista, pois basta a tutela da legalidade face a entidades públicas. O art.68º, nº1, al. a) CPTA tem uma índole subjectivista, pois apesar de funcionar como uma cláusula geral, requer a existência de um direito ou interesse legalmente protegido.

Tiago de Vasconcelos da Graça

Nº 22005