Interesses difusos: uma personagem absolutamente misteriosa?

Antes de se tentar perceber o que está em causa ao falarmos de interesses difusos, tem a maior importância entender o contexto em que eles surgem: a Acção Popular. A Constituição da República Portuguesa (CRP), consagra no seu artigo 52º, nº3 este direito. Prevê este preceito:

É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:

a)            Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e  do património cultural;

b)            Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.[1]

Daqui decorre o que GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA definem como alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, desligada da existência de um interesse individual em causa ou da verificação de uma relação específica com o bem ou interesse que se visa tutelar[2]. Por um lado, a tutela dos chamados interesses difusos, por outro, a faculdade conferida a qualquer cidadão de ver esses mesmos interesses tutelados, mediante a susceptibilidade de intentar uma acção em sua defesa.

Esta acção poderá ser preventiva (acção inibitória), repressiva (conducente à eliminação de actos administrativos ilegais) e, até mesmo, indemnizatória. Quanto a esta última, problemas podem ser levantados, nomeadamente porque se os interesses a tutelar são difusos, ou seja, pertencentes a uma colectividade, não é identificável o seu proprietário, porque este, de facto, não existe. No entanto, tem sido aceite que a acção indemnizatória é possível em sede de Acção Popular, podendo o direito à indemnização dos lesados não abranger os autores.

A Acção Popular, enquanto direito fundamental previsto pela Lei Fundamental, tem sido definida por vários Autores, como MARIANA SOTTO MAIOR como um meio de participação e intervenção democrática dos cidadãos na vida pública, de fiscalização da legalidade, de defesa dos interesses das colectividades e de educação e formação cívica de todos[3], assim como ROBIN ANDRADE conclui ser um verdadeiro instrumento da democracia directa[4].

Desta forma, a Lei nº 83/95 regula este direito de Acção Popular e de participação procedimental. No seu art. 1º[5] define, a par com o preceito constitucional, o seu âmbito centrado na protecção dos interesses difusos, tais como a saúde pública, o ambiente, direitos dos consumidores, entre outros. No art. 2º[6] a legitimidade activa estende-se aos cidadãos, no gozo dos seus direitos (nomeadamente, o direito à Acção Popular), às associações e fundações defensoras dos interesses difusos em causa e às autarquias locais.

O art. 12º faz uma separação entre Acção Popular administrativa e civil. O seu nº1 remete para os interesses previstos, exemplificativamente, no art. 1º, determinando que a defesa destes será feito em sede de jurisdição administrativa; no nº2 do art. 12º, prevê a Acção Popular civil, rementendo para as acções previstas no Código de Processo Civil. No entanto, quanto a esta separação, a jurisprudência tem-se pronunciado. Por exemplo, em Acórdão de 24 de Janeiro de 2002[7], o STJ definiu que o âmbito de jurisdição do foro – civil ou administrativo – é determinado pela natureza dos actos em causa. Assim, a Acção Popular será administrativa se estiver em causa uma relação jurídica administrativas, regida por normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública. O art. 9º, nº2 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA)[8] consagra este alargamento da legitimidade activa, quando estejam em causa processos – principais ou cautelares – que visam defender valores como saúde pública, meio ambiente, o urbanismo, etc.

            Já foi dito que o quid específico do direito de Acção Popular encontra-se na tutela de interesses difusos. Mas do que se trata? A sua delimitação assume enorme importância, pois será sob o seu estandarte que os cidadãos (e associações e fundações defensoras de tais direitos e autarquias locais, como previsto no art. 2º da LAP) terão legitimidade para intentar uma acção administrativa, visando a defesa do mesmo. Nas palavras de GOMES CANOTILHO  e VITAL MOREIRA, estes interesses difusos são a refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada. Para não se tornarem numa personagem absolutamente misteriosa[9], queda uma tentativa de delimitação dos mesmos.

Numa abordagem subjectiva, COLAÇO ANTUNES define-os como um interesse juridicamente protegido, tendo uma pluralidade de sujeitos indeterminados ou indetermináveis, ligada a uma comunidade. MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA caracteriza-os como interesses categoriais, explicando que eles são atribuídos pelo ordenamento jurídico em função da posição dos indivíduos na sociedade, pelo que os interesses individuais que eles podem satisfazer dependem daquilo que os respectivos titulares puderem obter como membros de uma classe ou de um grupo[10]. Entende o Autor que um interesse difuso possui uma dupla dimensão subjectiva: uma individual e uma supra-individual, na medida em que representam um valor para cada um e, ao mesmo tempo, para todos os seus titulares[11].

Numa perspectiva objectiva, eles recairão sobre bens gozados de forma concorrente pelos vários titulares, mas não exclusiva. Como CAMARGO MANCUSO caracteriza, os interesses difusos são indivisíveis, pelo facto de, ser insusceptível de divisão pelos vários indivíduos, o que faz com que, perante uma transgressão ao interesse, seja possível a um qualquer sujeito fazer uso da tutela jurisdicional, de modo a assegurar o bem jurídico para si – ou para outrem[12]. Realça ainda que eles não assentam em nenhuma relação-base; surgem de uma realidade fáctica, extraindo-se da própria colectividade. Desta forma, são interesses que são insusceptíveis de apropriação exclusiva; na verdade, como explica GIANNINI, se um interesse difuso encontrar um portador, deixará de o ser, para assumir o carácter de interesse colectivo.[13]

            Neste contexto, importa, ainda, fazer uma delimitação negativa dos mesmos. Não se confundem com os interesses individuais, porque a sua fruição esgota-se no círculo de actuação do seu destinatário, enquanto que os interesses difusos são exercidos no interesse da colectividade. Separam-se dos interesses colectivos, porque estes têm um portador determinado, assente numa relação de interesse já estabelecida, enquanto que aqueles pertencem a sujeitos indeterminados ou indetermináveis. Não são, também, interesses públicos – ainda que haja coincidência entre os mesmos. A separação destes está no facto de estes serem os interesses gerais de uma colectividade, assentes naquilo que é indispensável para a subsistência da mesma, enquanto que os interesses difusos são delineados pelas necessidades efectivas dos membros da comunidade. Assim, enquanto os interesses públicos são os interesses gerais da colectividade, os interesses difusos são os interesses de todos aqueles que vêem as suas necessidades concretamente satisfeitas como membros de uma colectividade.[14]

            Para concluir, o alargamento da legitimidade activa em acção administrativa, consagrada no art. 52º, nº3 da CRP, arts. 1º, 2º e 12º da LAP e art. 9º, nº2 do CPTA tem a sua justificação na importância que os interesses difusos apresentam para a comunidade, visto que são desenhados, precisamente, a partir das necessidades reais que dela surgem. Concluímos, dizendo que os interesses difusos são inúmeros e não susceptíveis de qualquer enumeração: neles cabem todos os interesses que podem ser usufruídos por qualquer membro de um grupo ou de uma classe sem afectar o mesmo gozo por qualquer outro membro da mesma categoria. Como se pode depreender desta ampla delimitação, os interesses difusos podem abranger as mais variadas áreas e possuir os mais variados conteúdos, pelo que se pode concluir que qualquer direito fundamental que possua simultaneamente uma dimensão individual e supra-individual é susceptível de ser qualificado como interesse difuso.[15]

 

Maria Margarida Gaspar Lopes
Nº 23203

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[1] Artigo 52º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, revisão constitucional de 1989

[2] CANOTILHO, Gomes/MOREIRA, Vital, Constituição Anotada, página 282

[3] SOTTO MAIOR, Mariana, O Direito de Acção Popular na Constituição da República Portuguesa, in Documentação e Direito Comparado nº 75/76, 1998, p.249

[4] ANDRADE, Robin, A acção popular no Direito Administrativo Português, Coimbra

[5] Artigo 1º da LAP:

1 - A presente lei define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.

[6] Artigo 2º da LAP:

1 - São titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda.
2 - São igualmente titulares dos direitos referidos no número anterior as autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição.

[7] Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 24 de Janeiro de 2002, Processo n.º 01A3241

[8] Artigo 9, nº2 do CPTA: Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

[9] VILLONE, Interesse difuso, p. 73

[10] TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, A Legitimidade Popular na tutela dos interesses difusos, p. 26

[11] Idem, p. 22

[12] RIBEIRO CAMPOS, Ricardo, Legitimidade do Ministério Público para a defesa dos interesses individuais homogéneos. Revista do Direito Constitucional e Internacional, nº 50, p.189

[13] CUNHA, Ilda, Interesse difuso ou direito sujectivo ao ambiente?, pp. 23 e 24

[14] TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, A Legitimidade Popular na tutela dos interesses difusos, p. 32

[15] Idem, p. 29