No referido acórdão, o
Tribunal Constitucional é convidado a pronunciar-se sobre a competência dos
tribunais judiciais para declararem a caducidade de uma “declaração de
utilidade pública”, que tem na sua base uma expropriação. A questão coloca-se
por ser um ato administrativo, a declaração de utilidade pública, logo a
declaração de caducidade devia ser da competência dos tribunais administrativos
ou dos tribunais judiciais?
Como recorrente, temos a
Câmara Municipal de Águeda, que julgava ser apenas da competência dos tribunais
administrativos e não dos tribunais judiciais o julgamento de ações e recursos
resultantes de litígios emergentes das relações administrativas e tributárias,
conforme os arts. 209º e 212º da CRP. Acrescentava ainda a recorrente, que o
art. 13/4 do Código das Expropriações era inconstitucional, por atribuir
competência para declarar a caducidade da declaração de utilidade pública aos
Tribunais Judiciais, alegando novamente os arts. 209º e 212º CRP.
O Tribunal Constitucional
alega que o “o pronunciamento dos
Tribunais comuns à luz da previsão do nº 4 do artigo 13º do Código das
Expropriações é o de apenas verificar se a entidade expropriante promoveu, ou
não, a constituição de arbitragem no prazo de 1 ano ou, não tendo o processo
sido remetido ao Tribunal competente se a promoveu no prazo de 18 meses – nº 3
do artigo 13º do Código das Expropriações”. O que leva a concluir que está
em causa apenas a mera verificação de um requisito formal, o decurso do prazo
ou não, que se tem por necessário para a tomada de decisão. Não estando, pois em causa, a emissão de qualquer juízo
valorativo da legalidade do ato administrativo relativo à expropriação.
Cumpre agora
tecer as minhas considerações sobre o Acórdão e a matéria da jurisdição
administrativa. Saber quando uma questão deve ser colocada no âmbito da
jurisdição administrativa e fiscal ou no âmbito dos tribunais judiciais nem
sempre á pacifica, havendo alguma controvérsia. O princípio fundamental em
matéria de jurisdição é o que resulta do art. 212 da CRP, que refere que os
tribunais administrativos são competentes para dirimir os litígios emergentes
das relações jurídicas administrativas e fiscais. Porém, refere José Carlos
Vieira de Andrade que o referido preceito deve ser interpretado como uma regra
que define um modelo típico, podendo sofrer adaptações e desvios em casos
especiais, desde que não se prejudique o núcleo do preceito em si. Entende que
o preceito não pretende estabelecer uma reserva material absoluta.
De salientar que a competência material do tribunal
afere-se pelos termos em que a ação é proposta e pela forma como o autor
estrutura o pedido e os respetivos fundamentos. Por isso, para se aferir da
competência material do tribunal importa apenas atender aos factos articulados
pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou
seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados.
O problema
aqui em análise, surge porque a matéria respeitante à declaração de caducidade
de um ato administrativo não se encontra em nenhuma das alíneas do art. 4º do
ETAF, que atribui competência aos tribunais administrativos e fiscais. Está em
causa, não a fiscalização da legalidade do ato administrativo, mas sim a
extinção ou perda de um direito por caducidade, logo não se pode enquadrar na
alínea c) do art. 4º ETAF. De acordo com o professor Mário Aroso
de Almeida, para determinar se determinada matéria é da competência dos
tribunais administrativos e fiscais deve-se primeiro consultar legislação
avulsa que dê resposta à questão e só depois recorrer ao art. 4º ETAF. Só em
última analise se recorre ao critério material constante do art. 1/1 ETAF. As normas do art. 4º ETAF são então especiais em relação ao
critério constitucional e que se encontra previsto no art. 1/1º ETAF, podendo
ampliar ou restringir o âmbito de jurisdição.
Ora o art. 13/4º do
código das expropriações refere: “A declaração de
caducidade pode ser requerida pelo expropriado ou por qualquer outro
interessado ao tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral
ou à entidade que declarou a utilidade pública e a decisão que for proferida é
notificada a todos os interessados”. Na minha interpretação, não atribuindo o
legislador competência aos tribunais administrativos no preceito, aplicaria a
regra residual do art.64º CPC, que afirma que é da competência dos tribunais
judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra jurisdição. Entendo mesmo
que esta norma é especial em relação ao art. 1/1º ETAF, logo prevalece sobre
ele.
Uma outra
justificação para a competência dos tribunais judiciais nesta matéria é a sua
maior proximidade física ao lugar do bem expropriado, havendo uma relação mais
estreita, pois são mais os tribunais judiciais que os tribunais
administrativos. Em matéria das expropriações é possível concluir-se que há um
desvio para menos em relação ao critério constitucional (212/3 CRP), ou seja,
há uma relação jurídico administrativa que não se encontra na competência dos
tribunais administrativos. De referir que a matéria das expropriações,
claramente uma relação jurídica administrativa, de acordo com o Projeto de
Reforma do Contencioso Administrativo de 2015, iria passar a estar sobre o
âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos, nomeadamente passava a
matéria de impugnação de decisões para os tribunais administrativos. Porém,
aquando da revisão final de 2015, verificou-se a continuidade da competência
dos tribunais judiciais em matéria das expropriações, nomeadamente indemnização
e impugnações.
Por fim,
concluir que mesmo havendo uma relação jurídica administrativa, se houver uma
norma especial que atribua competência a tribunais judiciais, são esses
competentes para apreciar o litígio. Não havendo regra especial e não se
aplicando art. 4º ETAF, recorre-se subsidiariamente ao art 1/1º ETAF. Além
disso é necessário verificar se a questão suscitada ainda tem ligação à relação
jurídico administrativa ou se é apenas uma relação meramente formal, como é
neste caso, em que se discute apenas quem têm competência para declarar
caducidade de uma declaração de utilidade pública.
Pedro Boal, nº 23332
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