A simbiose entre o Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva e a legitimidade activa no contencioso administrativo

Como é sabido, a legitimidade activa consiste num pressuposto processual pelo que o seu não preenchimento levará à não admissibilidade da acção. Quanto ao seu conteúdo ele tem sido preenchido com base em três critérios: interesse directo, pessoal e legitimo, alegação de titularidade da relação material controvertida, ou ainda quanto a interesses difusos constitucionalmente protegidos, qualquer pessoa.

 No entanto, o âmbito da legitimidade activa no contencioso administrativo tal como se encontra hoje definido, só foi alcançado após vários anos, tendo como ponto de partida o Principio da Tutela Jurisdicional Efectiva que vem consagrado em termos gerais no art.20º da CRP, e em especial quanto ao contencioso administrativo no art.268 nº 4 e 5 CRP e 2º CPTA.

O artigo acabado de referir nem sempre teve esta formulação, pelo que, para melhor compreender o que lhe está subjacente, o meu comentário irá cingir-se na evolução legislativa que houve desde 1976 até aos dias de hoje, tendo por base as revisões constitucionais, e consequentemente, as leis ordinárias de contencioso administrativo que foram definindo a legitimidade activa. Com o objectivo final de clarificar a correlatividade existente entre o Principio da Tutela Jurisdicional Efectiva e a legitimidade activa no contencioso administrativo.

Assim sendo tomaremos por base a seguinte linha cronológica:

                         

                Revisão CRP   ETAF e LPTA   Revisão CRP   Revisão CRP    CPTA         Alt.CPTA

1976--------1982---------1984/85--------1989--------1997--------2002/2004--------2015

         

Até à revisão 1982 vigorava o modelo francês de base objectivista, em que as matérias jurídicas de contencioso apresentavam-se muito limitadas. Mesmo com o artigo 269º da CRP(1) e com dl 256-A de 77, em que previa no seu artigo 2º que “Os actos administrativos definitivos e executórios estão sujeitos a recurso contencioso, a interpor mediante petição dirigida ao tribunal competente e apresentada perante a autoridade que os haja praticado.”, reforçando as garantias dos interesses dos cidadãos contra os administrados, a jurisdição era muito limitada, tanto que, se estivesse em causa um direito subjectivo dos particulares eles teriam de propor a acção nos tribunais judiciais, pois essa tutela não estava abrangida pela lei.

Só com a revisão de 1982 é que se assiste a um alargamento do âmbito contencioso e a uma maior protecção dos interesses dos privados, que nas palavras do autor VIERIA DE ANDRADE corresponderá a uma “fase transitória” em que se verifica uma necessidade de tutela jurisdicional directa de posições subjectivas dos particulares, que vai levar à alteração do artigo 269º pelo 268º em que os mesmos podem aceder de uma nova forma à justiça jurisdicional administrativa podendo requerer “o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”.

 É com esta revisão constitucional que surge em 1984 e 1985 o ETAF e a LPTA. Onde é consagrado no art. 69º LPTA a acção de reconhecimento de um direito ou interesse legal legítimo previsto já no texto constitucional. Iniciando-se um processo de tentativa de eliminação de obstáculos à tutela jurisdicional dos particulares, como a título de exemplo, se verifica quer no art. 35º/1 LPT em deixa de existir a obrigação de reclamação contenciosa necessária para aceder ao tribunal (que tinha sido adicionada pelo dl 256-A), como nos artigos 25º/2, 55º, 56º e 57º do mesmo diploma em que se permite o recurso contra actos administrativos.

Verificando-se nesta “fase transitória” uma crescente preocupação na protecção dos particulares permitindo-lhes um maior acesso aos tribunais administrativos e fiscais.

Mas foi com a revisão de 1989 que se deu uma grande evolução da tutela jurisdicional, pois é esta que se irá projectar na Reforma do contencioso administrativo de 2002. A Lei Constitucional nº 1/89 de 8 de Julho, que aditou os nºs 2, 5 e 6 do art. 268º. Desdobrou esta norma em duas, que passaram a constituir os nºs 4 e 5 do art. 268º, com o seguinte teor:
    268º/ 4: “É garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.”

   268º/ 5: “É igualmente garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”

Daqui decorre que deixa de haver a exigência de recurso contra actos definitivos e executórios bastando apenas a impugnação de actos administrativos lesivos, e que deixa de ser necessário um recurso contra um acto para haver uma protecção judicial, alargando-se deste modo a todas as situações em que os direitos ou interesses legalmente protegidos estivessem em causa. Criando deste modo, embora implicitamente o Principio da Tutela Jurisdicional Efectiva.

Em relação à revisão de 1997 os seus dois aspectos essenciais foram por um lado a consagração, desta vez expressamente, do Principio da Tutela Jurisdicional Efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos, e por outro a alteração do artigo 20º que exigiu tanto a celeridade nas decisões como em procedimentos aquando da defesa dos direitos dos particulares.

São estas duas revisões que vão dar lugar à reforma do contencioso administrativo de 2002, onde é criado o CPTA que revoga a LPTA. Este código optou por dividir as acções em especiais e comuns. Quanto às primeiras, elas teriam uma tramitação própria definida pelo CPTA, já quanto às segundas elas seriam reguladas pelo CPC, tirando algumas especificidades definidas pelo CPTA.

O CPTA definiu então quem tem legitimidade para agir em processo em termos gerais nos seus art. 2º e 9º, e em especial nos artigos 55º,68º e 73º que coincidem respectivamente à impugnação de actos, condenação da administração na prática do acto devido e na impugnação de normas.

Foi aqui onde se verificou, na minha opinião, uma maior mudança no sentido da tutela efectiva dos tribunais pois tanto se positivou a tutela jurisdicional no art.2ºCPTA, reforçando o princípio constitucional, como foi definido ainda na vertente da legitimidade activa em que termos é que esta se processa, algo que penso ser essencial na formação das expectativas dos cidadãos e a segurança jurídica que decorre das mesmas.

Assistimos neste mês a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro que e veio alterar o CPTA de 2002, reforma esta que tem como um dos objectivos a harmonização com o CPC. A grande mudança que ocorreu com a entrada em vigor do novo CPTA foi o fim da dicotomia de acções especial e comum. Mas a nível de legitimidade para além de ter sido alterada a numeração e de se terem feito alguns acertos a nível de conteúdo (v.g. 55º/c/d)), a alteração mais significativa foi a relativa às acções de validade e execução de contratos, em que se acrescentou os art.77-A e 77-B estendendo deste modo a legitimidade activa de terceiros quando tenham sido prejudicados, legitimidade essa que anteriormente estava cingida às partes.

Do que foi exposto podemos concluir que à legitimidade activa actual subjaz a protecção dos interesses subjectivos dos cidadãos perante administração pública, estando em causa um interesse directo, pessoal e legítimo, ou interesses de  natureza pública, quando se esteja perante direitos difusos, caso em que deverá ser proposta uma acção pública.

É interessante constatar, a partir da evolução traçada, a simbiose existente entre o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva e o pressuposto da legitimidade activa no contencioso administrativo. Verifica-se que se o princípio constitucional não existisse, seguramente não teria havido uma preocupação pelo legislador ordinário de regular e de garantir um acesso justo aos tribunais administrativos e fiscais, assim como no sentido inverso, se não tivesse havido a criação de meios necessários para a sua tutela efectiva a existência do princípio na lei constitucional teria um sentido vazio, sem repercussões práticas.

A questão em apreço tem uma enorme relevância, cada vez mais os cidadãos exigem valores como a transparência, eficiência e igualdade à administração pública. A situação económica e política do nosso país nos últimos anos levou a uma perda de confiança por parte da generalidade dos cidadãos no Estado. Esta circunstância torna ainda mais patente a necessidade deste tipo de alterações para que haja um restabelecimento da confiança.

Neste contexto, sou da opinião que o direito de acesso aos tribunais é um direito que pode contribuir para esse restabelecimento.

Entendendo por fim, que a legitimidade activa no contencioso administrativo tal com está consagrada na lei, encontra-se apta a garantir de uma forma plena o Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva.

1

   Que tinha a seguinte redacção:  “ 1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que  o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.

    2. É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios”

VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2005.

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 12ª Edição,2012.

JOÃO TIAGOV. A. DA SILVEIRA, O principio da tutela jurisdicional efectiva e as tendências cautelares não especificadas no contencioso administrativo, consultado em

HUGO CÉSAR DA CRUZ LOURENÇO FERREIRA ,A Utilização de Meios de Impugnação Administrativa à Luz do n.º 4 do Artigo 59º do CPTA(dissertação de mestrado).

Mafalda Jardine Neto 

nº 23782