Ministério
Público: contextualização histórica comparada e legitimidade do MP como
defensor dos Direitos Fundamentais no Contencioso Administrativo e Tributário.
1. O Ministério Público nos
Ordenamentos Europeus.
1.1 A configuração institucional do Ministério Público varia das mais
diversas formas, nos variados ordenamentos jurídicos Europeus. Podemos inferir,
que existe uma realidade comum nesses diversos sistemas. Esta prende-se com
facto do juiz não se relacionar somente, no âmbito do processo, com os advogados
das partes ou com os técnicos da Administração incumbidos do patrocínio de uma
autoridade cujo o acto tenha sido impugnado. Nos mais diversos sistemas, ocorre
a intervenção de magistrados sem poder de decisão, advogados públicos, ou
agentes administrativos, tendo como base comum a actuação com base na defesa do
interesse público em face do exercício da jurisdição administrativa.
1.2 Em França, aparece a figura do comissário do governo. Este tem como
incumbência a apresentação de conclusões. Antecedendo a emissão de sentença
pelo Conselho de Estado, tribunais administrativos de apelação e tribunais
administrativos. A apresentação das conclusões é um momento de oralidade ao
qual as partes podem assistir e reagir. O estatuto do comissário de governo, é
resultado do costume e da construção jurisprudencial. Trata-se de um
jurisconsulto público, que beneficia de condições de independência, autor de um
acto necessário de um processo, no qual se pronuncia com imparcialidade
relativamente ao processo em litígio. Este comissário do governo não pertence
ao governo. Não integra nenhum corpo institucionalizado, intervindo no momento
da formação da decisão. O tempo fez com que eles se tornassem os detentores da
autonomia do Direito Administrativo e os promotores da extensão da competência
dos tribunais administrativos.
1.3 Na Alemanha, a Lei dos Tribunais Administrativos, estatui no
Tribunal Administrativo Federal a existência de um advogado superior da
Federação. Este pode intervir em qualquer processo pendente em defesa do
interesse público. Este encontra-se vinculado às intruções do Governo federal,
funcionando como órgão colegial, não representando porém a Administração nos
processos. O seu papel resume-se a prestar informações sobre a história dos
preceitos, projectos legislativos em curso, práticas administrativas,
tendências transnacionais e possíveis efeitos das decisões. A mesma Lei dos
Tribunais Administrativos permite ainda ao governos dos Lander a criação, junto
dos restantes tribunais administrativos, de representantes do interesse
público. A estes são atribuídas funções
de representaçãoo em todos os processos ou apenas em algumas espécies. O modelo permite uma grande flexibilidade de
instituiçãoo deste órgão, podem assumir características de criação de um
serviço específico junto do tribunal superior do Land; constituição de uma
advocacia do Land; ou ainda, a entrega de funções a um funcionário
administrativo exercendo estas complementarmente às que lhe são atribuídas
organicamente. Nas situações, em que há capacidade para representar em juízo os órgãos administrativos, é
importante olhar caso a caso, para inferir se há lugar à intervenção ou não.
Não podendo intervir apenas no âmbito da promoção do interesse público
abstracto.
1.4 O caso Italiano desenvolveu-se no sentido da criação de um corpo de
juristas especializado na prestação da consulta jurídica à Administração e no
patrocínio jurídico da mesma nos processos em que faz parte. Este órgão tem de
nom Avvocatura dello Stato. A ele cabe-lhe a representação, o patrocínio e a
assistência em juízo às administrações do Estado, ainda que organizadas em
ordenamento autónomo. Estes advogados do Estado
não carecem de mandato, podendo exercer em todas as jurisdições e em qualquer
sede. Exercem também uma função consultiva, mediante a formação de pareceres,
onde concretizam os postulados do Estado do Direito nomeadamente o princípio da
legalidade. Os advogados d Estado têm uma dependência hierárquica particular
coma Presidência do Conselho de Ministros, sendo a Avvocatura um órgão auxiliar
do Governo.
1.5 Em Espanha a figura de advogados do Estado também está presente,
integrados num Serviço Jurídico do Estado, cabendo de forma geral o
assessoramentoe a defesa em juízo do Estado e dos seus organismos autónomos. Porém
o sistema espanhol reconhece uma dualidade orgânica, onde há necessidade de
fazer a distinção entre a defesa da administração Pública e a defesa da
legalidade administrativa.
Posto, isto e tendo em conta a breve apreciação dos sistemas, podemos
inferir que existem dois pólos, um que institui ma intervenção imparcial pra
obtenção da solução conforme a legalidade, e outro que apela ao patrocínio
judiciário da Administração Pública.
2. O Ministério Público na
História do Direito Português.
O caso português é pautado pela intervenção do Ministério Público em
defesa imparcial da legalidade, contudo não somente sob a forma de um amicus
curiae, como também uma intervenção como parte principal no exercício da acção
popular. Contudo, dependendo das forma de processo, o Ministério Público tanto
intervém no contencioso administrativo em defesa imparcial da legalidade como
sob a veste representante da Administração no caso em juízo.
2.1 O Ministério Público apareceu em sentido orgânico pelo Decreto de
1832, para funcionar junto dos tribunais comuns. Contudo o Regimento de 1845 do
Conselho de Estado, previa o exercício de funções de Ministério Público por
alguns dos ouvidores nomeados para assessorar a Secção do Contencioso Administrativo,
invés da intervenção do procurador geral
da coroa. Cumpria-lhes expor por escrito uma opinião fundamentada. O mesmo
diploma institui a acção pública, na qual quem actua sob veste do Ministério
Público, são os ministros, interpondo recursos em matéria de contencioso e por
incompetência e excesso de poder.
O Decreto com força de lei de 12 de Novembro de 1869, temos presente
uma inovaçãoo no plano orgânico e funcional. O Procurador Geral da Coroa e da
Fazenda é o chefe do Ministério Público (na ordem judiciária e administrativa)
e os ajudantes do Procurador Geral da Coroa e da Fazenda podem ser advogados do
governo nos recursos administrativos de decisões do ministros.
O Código Administrativo de 1869, criou em cada distrito um tribunal
administrativo, prevendo que as funções do ministério público fossem aí
desempenhadas pelo secretário do governo civil. Este agente do ministério
público tinha competências de natureza diversa. Dispunha de acção publica
contra deliberações ilegais das câmaras municipais, juntas de paróquia e
irmandades, associações ou institutos de piedade e beneficiencia. Cumpria-lhe
igualmente responder em todos os
processos de contencioso administrativo, ainda que não fosse parte,
promovendo o “bem cumprimento das leis”.
Tinha igualmente o direito de recorrer dos julgamentos que lhe parecessem
contrários à leis. Assim no final do séc. XIX tínhamos agentes directamente
provindos da Administração, e também magistrados inseridos num corpo
especializado e hierarquizado, em função dos graus de jurisdição num dualismo
orgânico no desempenho de funções.
Nos anos 90, o regime do Ministério Público era pautado pela unidade
orgânica, a multiplicidade de funções e a diferenciação dos interesses públicos
que por ele devam ser perseguidos. Quanto à unidade orgânica, apenas agem pelo
Ministério Público junto dos tribunais administrativos elementos da
magistratura, que integram a respectiva carreira. As funções do Ministério
Público no Contencioso Administrativo são assim de três ordens: acção pública,
coadjuvação do tribunal na realização do Direito e, patrocínio judiciário do
Estado e de outras pessoas representadas pelo imperativo legal. Cabe ainda ao
Ministério Público prosseguir sempre o interesse público em sentido amplo, uma
vez que a finalidade da sua participação quando se trata de uma impugnação
contenciosa de um acto administrativo de um órgão do Estado com fundamento na
respectiva legalidade ou quando representa o Estado numa acção em que este seja
autor ou réu.
3. Intervenção do Ministério
Público no Contencioso Administrativo
3.1. Segundo a Constituição, no
seu artigo 219.º, compete ao Ministério Público, representar o Estado e
defender os interesses que a lei determinar. O Ministério Público, “surge como
uma órgão do poder judicial ao qual estão cometidas as funções de representação
do Estado, do exercício da acção penal,
da defesa da legalidade democrática e dos mais interesses determinados por lei”, segundo os Professores
J.J Gomes Canotilho e Vital Moreira. A Constituição configurou o Ministério
Público como órgão independente, integrado na organização judicial, com
estatuto próprio e autonomia institucional, dotado de um governo próprio
através da Procuradoria-Geral da República. Apesar da amplitude das atribuições
do Ministério Público, reconduzem-se todas à realização da justiça ou à
promoção e defesa da legalidade e, em qualquer caso, de uma forma vinculada e
sujeita a regras próprias, positivadas em estatuto. É possível sistematizar os
poderes que a lei confere ao Ministério Público, no âmbito do Contencioso
Administrativo:
- Poderes de representação de
outros sujeitos processuais;
- Poderes de iniciativa processual em nome próprio (acção popular e
acção pública);
- Poderes de intervenção em processos intentados por outros sujeitos
processuais.
3.2 Já referimos que o art. 219.º/nº1 da CRP refere que o Ministério
Público tem por função defender a legalidade democrática. O mesmo resulta do
artigo 51.º do ETAF. No CPTA, ao analisarmos a legitimidade activa do
Ministério Público e os seus poderes de intervenção processual verificamos que
além da tradicional defesa da legalidade, este assume-se também como defensor
dos direitos fundamentais. Porém esta função nem sempre aparece como
perfeitamente definida.
No que toca à legitimidade processual, o artigo 9º/nº2 do CPTA, ao
Ministério Público é reconhecida legitimidade sempre que esteja em causa a
defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública,
o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o
património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias
Locais.
O Ministério Público, tem plena legitimidade na impugnação de actos
administrativos, pelo disposto no artigo 55º/nº1, al.)b, sendo um corolário da
vertente da defesa da legalidade, tanto do Ministério Público como do próprio
Contencioso Administrativo. Na acção de condenação à prática de acto
administrativo devido tem legitimidade na medida em que esteja em causa o
dever de praticar um acto que resulte directamente da lei e esteja em causa a
ofensa de direitos fundamentais, a defesa de interesses públicos especialmente
relevantes ou de qualquer dos valores e bens referidos no nº2 do artigo 9º
(artigo 68º/nº1 al.)b). Em regra não lhe é reconhecida legitimidade para
intentar acção condenatória para portecção de direitos e interesses legalmente
protegidos. Só assim não é quando em causa estejam direitos fundamentais dos
cidadãos, o que revela uma maior preocupação da ordem jurídica na garantia
destes mesmos direitos por parte do Ministério Público.
O Ministério Público tem sempre legitimidade na declaração de ilegalidade da norma com
efeitos no caso concreto e na declaração de ilegalidade com força obrigatória
geral de norma imediatamente operativa, sem necessidade da verificação da
recusa de aplicaçãoo em três casos concretos (artigo 73º/nº3 e 4). Também tem
sempre legitimidade no pedido de declaraçãoo de ilegalidades por omissão
(artigo 77º/ nº1).
No que toca aos poderes de intervençãoo processual destacam-se os
seguintes:
- - pode solicitar diligências
instrutórias e pronunciar-se sobre o mérito da causa em defesa dos direitos
fundamentais dos cidadãos, intresses públicos especialmente relevantes ou do
bens e valores referidos no nº2 do artigo 9º. Nesses casos pode também invocar
causas de invalidades diferentes das arguidas (artigo 85º/ nº 2 e 3).
- - pode interpor recursos
jurisdicionais em defesa da legalidade (artigo 141º/nº1).
- - pode pronunciar-se sobre o mérito
do recurso jurisdicional em defesa dos direitos fundamentais do cidadão, interesses
públicos especialmente relevantes com também sobre os bens e valores tutelados
pelo nº2 do artigo 9º. Conta para tal com um prazo de dez dias. (artigo
146º/nº1).
A diferença de poderes nos diversos meios de intervenção do Ministério
Público conferidos pelo CPTA, tem por base a ampla legitimidade sempre que
esteja em causa a protecção de interesses difusos ou da estrita legalidade.
Apresenta uma intervenção condicionada naqueles meios processuais que
tendencialmente visam a tutela dos direitos individuais dos administrados,
designadamente na acção de condenação à prática de acto devido, condicionada
precisamente à invocação de violação
de direitos fundamentais. Obtém ainda ampla legitimidade na impugnação de
actos por ser este o meio tradicional da defesa da legalidade.
O Ministério Público terá sempre legitimidade activa, desse que se
verifiquem os seguintes requisitos cumultivos:
- - quando esteja em causa a defesa de
direitos, liberdades e garantias indisponíveis ainda que de cariz estritamente
individual;
- - quando o pedido da intimação
corresponda a um pedido para qual o Ministério Público tenha legitimidade.
A função do Ministério Público como auxiliar da justiça foi
restringida pelo CPTA, com a supressãoo do parecer final sobre o processo. Porém
consagrou um genérico poder de intervenção consubstanciado no artigo 85º.
Concluindo, a defesa dos direitos fundamentais é assumida pelo CPTA
como interesse público, razão pela qual se conferiu legitimidade ao Ministério
Público para garanti-los. Assim é conferida pelo CPTA ao Ministério Público uma função processual
de defesa dos direitos fundamentais, que tem de ser compreendida ao serviço da
legalidade democrática, integrada pela dimensão objectiva dos direitos
fundamentais enquanto valores comunitários essenciais que ao Estado cumpre
defender e promover.
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