A presente
publicação desdobra-se em três partes. Num primeiro momento, irei esclarecer o
que são o modelo objetivista e o modelo subjetivista do contencioso
administrativo e o que os distingue. Em seguida, procurarei compreender as
repercussões que um e outro modelo têm no âmbito do pressuposto processual
geral da legitimidade ativa. Por último, analisarei qual a opção que foi tomada
no contencioso administrativo português, no que diz respeito ao critério geral
de aferição da legitimidade ativa, estou a referir-me, por conseguinte, ao
artigo 9º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).
Objetivismo versus Subjetivismo
Quando falamos
em objetivismo e subjetivismo do contencioso administrativo estamos a referir-nos
a dois grandes modelos de organização do contencioso administrativo.
Para
compreender um e outro, utilizarei a metodologia adotada pelo Professor Vasco
Pereira da Silva[1], ou seja, irei analisar os
aspetos essenciais dos dois modelos de contencioso administrativo e, com base
nessa análise, perceber então em que diferem. O Professor elenca nove aspetos: a função do contencioso, a entidade controladora da atividade administrativa, a posição processual do particular, a posição processual da Administração, os poderes do juiz, o objeto do processo, o caso julgado, a execução das sentenças e o âmbito do controlo dos tribunais. No entanto, não será feita uma
exposição exaustiva de todos eles, só sendo tratados e aprofundados os
pontos principais que nos auxiliem a entender de que modo a opção por um ou
outro modelo de contencioso marca a legitimidade ativa no processo. Dito isto, aqui só serão estudados os aspetos relacionados com a função do contencioso, a posição processual do particular e a posição processual da Administração.
Em primeiro
lugar, num modelo de tipo objetivo, a função do contencioso é a garantia da
legalidade e da prossecução do interesse público, a sua função não é a proteção
dos direitos subjetivos dos particulares. Pelo contrário, num modelo de
contencioso subjetivo, a função do contencioso é a defesa dos direitos
subjetivos dos particulares na relação destes com a Administração. É de notar
que, isto não significa que, não haja, também, tutela da legalidade no modelo
subjetivo, contudo, ela é somente uma consequência acessória, um mero reflexo,
da tutela dos direitos subjetivos dos particulares.
Em segundo lugar,
num contencioso de tipo objetivo, o particular é considerado um simples
colaborador da Administração na realização do interesse público, como tal, não
é considerado como parte no processo. Também a posição processual da
Administração não é de parte, ela não é parte em sentido material, pois o seu
interesse é o da tutela da legalidade e do interesse público, ela não se
encontra no processo para defender um interesse próprio e, não é parte em
sentido adjetivo, porque ela não está em disputa com o particular, ela antes
colabora com o tribunal no apuramento da solução mais adequada ao caso
concreto. Num sistema de contencioso de tipo subjetivo isto não acontece. Como foi dito supra, este
modelo de organização de justiça administrativa tem como objetivo principal a
tutela dos direitos dos particulares nas suas relações com a Administração.
Ora, isso implica que os particulares sejam reconhecidos como titulares de
direitos subjetivos nas relações jurídicas administrativas e que lhes seja
atribuída a possibilidade de vir a tribunal defender esses direitos, isto é,
implica, assim sendo, que aos particulares seja reconhecida a posição processual
de parte. Ocupa igualmente a posição de parte no processo a Administração. O
particular alega a lesão de um direito seu, a Administração defende uma
determinada interpretação da legalidade e do interesse público que foi concretizada
numa sua atuação concreta. No sistema subjetivista, ambos encontram-se na mesma
situação processual, na situação de partes.
Legitimidade ativa objetivista e subjetivista
Já
estabelecemos o que distingue os dois sistemas de contencioso
administrativo, mas, e o que é a legitimidade ativa? A legitimidade ativa é um
pressuposto processual que determina quem pode ser o autor de uma determinada
ação administrativa, quem pode recorrer aos tribunais para propor uma certa
ação. Não tem a ver, portanto, com a suscetibilidade de ser parte
(personalidade judiciária) ou de estar por si em juízo (capacidade judiciária),
mas antes, com o facto de poder ser o autor daquela ação em específico, naquele
caso concreto. Como refere Mário Aroso de Almeida[2], o pressuposto processual da
legitimidade ativa não se reporta à pessoa do autor, trata-se de um pressuposto
cujo preenchimento se afere em função da concreta relação que se estabelece
entre as partes numa ação com um determinado objeto.
Cumpre saber,
então, de que modo é encarado o pressuposto processual da legitimidade ativa pelos
modelos objetivista e subjetivista do contencioso administrativo. Num sistema
de tipo objetivo puro, ou seja, levado às últimas consequências, a nível de
legitimidade ativa, o único meio de acesso aos tribunais consistiria na figura
da ação popular. Assim, todos teriam acesso aos tribunais para a realização da tutela da legalidade e do
interesse público. Por isso, no modelo objetivo, a legitimidade ativa é
bastante ampla. Em contrapartida, no modelo subjetivo, é parte legítima somente aquele
que alegue um direito próprio lesado por uma dada atuação administrativa. Consequentemente,
neste último modelo, a legitimidade ativa vai ser mais restritiva. Tanto que,
como explicou o Professor Tiago Antunes em sede de aula prática, os defensores
da tese subjetivista, com o objetivo de alargar o alcance da legitimidade ativa, recorrem à
ideia de relações jurídicas multilaterais, à ideia de que, quem detém
legitimidade ativa, não são somente os destinatários do ato administrativo, mas
também os destinatários dos efeitos desse ato.
O artigo 9º do CPTA
Por fim, chegou
o momento de tratar a última parte desta publicação. Assim sendo, irei agora
averiguar qual a opção que foi tomada no contencioso administrativo português,
no que diz respeito ao critério geral de aferição da legitimidade ativa, se
este é de índole objetivista ou subjetivista.
O critério
geral de determinação da legitimidade ativa encontra-se previsto no artigo 9º
CPTA. Devo alertar para o facto de, tal como tenho vindo a indicar, o artigo 9º
CPTA dispõe um critério geral, o que significa que, o preceito é aplicável
unicamente nos casos em que não se apliquem as regras especiais constantes dos
artigos 55º, 57º, 68º, 73º, 77º-A CPTA, ou seja, o artigo não se aplica quando
estiverem em causa determinados tipos de pretensões que são objeto de um regime
especial próprio. Feita esta ressalva, regressemos ao estudo do artigo 9º CPTA.
O referido artigo contém dois números. Ora, analisemos o primeiro. Nos termos
do artigo 9º/1 CPTA, “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser
parte na relação material controvertida”. A legitimidade ativa, deste modo,
decorre da alegação, pelo autor, da posição de parte na relação material
controvertida, a parte será legítima em razão dos direitos e interesses
legalmente protegidos (20º/1 CRP) de que alegadamente é titular. Conclui-se que o que se visa neste artigo é a tutela de direitos subjetivos, portanto, o critério de aferição de legitimidade ativa no artigo 9º/1
CPTA é de cariz subjetivista.
Examinemos
agora o número 2 do artigo 9º CPTA. Neste artigo estão previstas duas figuras:
a ação popular[3] e a ação pública. No que diz respeito à ação popular, o artigo
não densifica o critério de legitimidade, que se encontra formulado meramente
de forma genérica. Por isso, ao dispor “nos termos previstos na lei”, o artigo
remete para a Lei nº83/95 de 31 de Agosto (Lei da Ação Popular – LAP), que
então aprofunda os critérios de legitimidade ativa. Assim, é atribuída
legitimidade ativa, a todos os “cidadãos no gozo dos
seus direitos civis e políticos” (2º/1 LAP), que pretendam a defesa, não de um
interesse próprio, não de um interesse subjetivo (se fosse o caso, aplicar-se-ia o 9º/1 CPTA), mas
de um interesse difuso, isto é, de um interesse que é de todos mas não é de
ninguém em específico.[4] Neste
âmbito de defesa de interesses difusos, ocorre um fenómeno de extensão de
legitimidade, uma vez que esta é ainda alargada às associações, fundações e
autarquias locais (9º/2 CPTA). Posto isto, têm legitimidade ativa, as
associações e fundações defensoras dos interesses elencados no artigo 1º/2 LAP,
desde que a defesa desses interesses se inclua expressamente no âmbito das suas
atribuições ou objetivos estatutários (3º-B LAP) e de acordo com a respetiva
incidência geográfica (7º/3 LAP). E, têm igualmente legitimidade ativa, as
autarquias locais, relativamente aos interesses de que os residentes, na área
da respetiva circunscrição, sejam titulares (2º/2 LAP). A segunda figura
prevista no artigo 9º/2 é a ação pública, em que, com o propósito de defender a
legalidade e promover o interesse público (51º ETAF), é atribuída legitimidade
ativa ao Ministério Público para impugnar atos administrativos (55º/2-B CPTA). Portanto, ambas
as figuras apreciadas são claramente de cariz objetivista, porque visam diretamente, não a
proteção de direitos subjetivos, mas a tutela da legalidade e do interesse
público. O artigo 9º/2 CPTA é de natureza objetivista.
A partir desta
análise, podemos constatar que os dois sistemas de contencioso administrativo diferem bastante um do outro e que a distinção entre os dois não é de mero interesse teórico, pois a opção por
qualquer um deles tem consequências práticas a nível do acesso aos tribunais.
Também chegamos à conclusão de que no contencioso administrativo português, no que concerne ao critério geral da legitimidade ativa contido no artigo 9º CPTA, existe uma componente subjetiva (nº 1) e uma componente objetiva (nº 2). Para Vieira de Andrade[5], é essa a opção mais adequada, não só quanto à legitimidade ativa, mas quanto ao contencioso administrativo no seu todo, desta maneira, para o autor, a melhor solução é a construção de um sistema que englobe e combine perspetivas de ambos os modelos, aproveitando as vantagens de cada um. Não obstante, o Professor Vasco Pereira da Silva, acérrimo defensor da tese subjetivista, entende que, atualmente, apesar da presença de alguns aspetos de cariz objetivo, o nosso contencioso administrativo, dum ponto de vista global, tem um caráter fundamentalmente subjetivo.
Inês de Onofre, nº 21937.
[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um contencioso administrativo dos particulares, 1997, pp 264 ss..
[2] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2015 p .233.
[3] O direito de ação popular é reconhecido como um direito fundamental pela Constituição da República Portuguesa no seu artigo 52º/3.
[4] O artigo 9º/2 CPTA elenca alguns exemplos de interesses difusos como o ambiente, a saúde pública e o património cultural.
[5] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 14ª edição, 2015.
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