Acontece, porém, que em 2014 é declarada a incompetência deste TAF em razão da matéria, pois o juiz afecto á jurisdição administrativa deste tribunal, considerou que não se tratava de matéria administrativa mas, sim tributária. Logo, a competência para apreciação da pretensão cabia aos tribunais tributários. (art 45º e 49º do novo ETAF).
Todavia, o Ministério Público, representando o Estado (art 51ºdo novo ETAF), vem dizer que a matéria em questão cabe, afinal, á área de contencioso administrativo da jurisdição administrativa.
Assim, foi suscitada a questão oficiosamente, á luz do art 29º ETAF, dando competência ao Plenário do STA para solucionar o conflito gerado.
Estamos então perante um problema de delimitação de jurisdição, ou seja, cabe determinar qual o tribunal materialmente competente para decidir do litígio (da ação): se a matéria respeitante á “obtenção de indemnização por danos decorrentes de anulação da venda realizada em processo de execução fiscal” cabe na competência dos tribunais administrativos (por a relação na ação em consideração poder ser designada como administrativa:responsabilização extracontratual do Estado) ou se, por outro lado, só cabe nas competências dos tribunais tributários (por o ato praticado que deu origem á ação em apreço ter sido levado a cabo por entidade competente nos processos de execução fiscal, competência esta dos tribunais tributários-Art. 49º, nº1, al-a), ponto iii)).
Note-se, que a solução foi dada á luz do antigo ETAF, e o meu post vai incidir no paralelismo com o novo ETAF de 2015: de que forma veio este novo diploma facilitar a questão da atribuição de competências aos tribunais administrativos em razão do âmbito da jurisdição, ou seja, de que forma o âmbito da jurisdição administrativa, explanado nos arts 4º E 1º do novo ETAF, se tornou mais claro.
A posição jurisprudencial que resultou do Plenário (acórdão de 10/09/2014, no processo nº 0621/14, em que foi consagrada a necessidade da unanimidade face á mera maioria, por razões de «suprema importância da segurança jurídica e da uniformidade na interpretação e aplicação da lei, que encontra consagração no art.º 8º, nº 3, do Código Civil – ao impor ao julgador o dever de considerar todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito.») foi a seguinte:
I – Não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que determina a competência do Tribunal para o julgamento do conflito, visto essa competência resultar do facto deste emergir de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica tributária.II – Só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades identificadas no nº 3 do art.º 1º da LGT e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30º do mesmo diploma) como só se pode falar em relação jurídica administrativa se o sujeito público que nela intervém não for uma das citadas entidades e não prosseguir as finalidades prosseguidas pela Administração tributáriaIII – Tendo sido proposta uma ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil extracontratual do Estado – com vista à condenação deste no pagamento de uma quantia que repare os danos sofridos em resultado da ilegal retenção do IVA – não se está perante um conflito emergente de uma relação jurídica tributária “tout court” mas perante um conflito que, apesar de ter a sua origem remota nesse ato tributário, lhe é posterior e que nasce por diferentes razões.IV – Por ser assim aquela ação é uma típica ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado a qual se rege não por normas de direito tributário mas por normas de direito civil e de direito administrativo o que, desde logo, determina que os Tribunais Administrativos sejam competentes para o seu conhecimento.Assim, pegando nesta fundamentação e fazendo o paralelismo com a reforma de 2015 do ETAF há a dizer que:
Umas das inovações mais significativas desta reforma foi a relativa á definição do âmbito de jurisdição administrativa, mormente a renovação do art.º 4 e a ligação deste com o art.º 1 de que resultou uma remissão para litígios específicos (os compreendidos no art.4º), que antes não existia, sendo o art.º 1 uma cláusula de carácter geral. O objectivo foi então simplificar através da clarificação de qual o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, ou seja, quais os litígios que cabem na competência desta jurisdição.
No caso, visto que o que está em causa é um pedido de indemnização, parece que cabe na al. F) do nº1 do Art 4º, pois trata-se de responsabilizar, de forma extracontratual, uma entidade coletiva de direito público. O critério aqui utilizado é o do sujeito, o que significa que independentemente do carácter substantivo (em que continua a haver dualidade), a questão vai ser sempre decidida nos tribunais administrativos (por unificação do contencioso da responsabilidade nos tribunais administrativos), ou seja, independentemente da natureza do ato, a questão vai ser discutida nos referidos tribunais porque o sujeito é um ente de direito público (é dirigido contra a Fazenda Pública, contra o aparelho administrativo do Estado a quem respeitam as, suas, despesas e receitas). Este critério afigura-se, então, como uma derrogação ao critério constitucional consagrado no art.º 212/3 CRP. Derrogação, esta, que se afigura mais como um alargamento porque, como se disse, quer a relação seja jurídica administrativa ou jurídica privada, a responsabilidade será sempre discutida nos tribunais administrativos.
Retirou-se também, á correspondente alínea do antigo ETF, (g)) o trecho “nos termos da lei” para que se deixasse de pensar que a delimitação da competência se aferia pela “plausibilidade da procedência da invocação do regime de responsabilidade”*, ou seja, para que se deixasse de pensar que a competência para discutir o litígio só era definida após se saber qual o regime de responsabilidade aplicável; o que, como já se demonstrou com a explicação do critério aplicável aliado á simplificação do novo ETAF (com a retirada do trecho), não é assim que se procede.
Parece, assim também, que no caso o que estava consolidado na jurisprudência ao tempo do acórdão era que, o facto que ajudava a caracterizar uma relação jurídica como administrativa ou tributária (pela letra do art.º constitucional já referido que foi transferida para o art1º do ETAF) era a emergência, do litígio, de uma relação administrativa ou fiscal! O que significa, então, que no presente caso, sendo o pedido de indemnização derivado de uma relação tributária (isto é, de um ato que procedeu á anulação de uma venda de um bem imóvel comprado pelos AA em processo de execução fiscal), a competência material do Tribunal seria aferida por aqui, ou seja, sendo a relação de que emergiu o conflito, tributária, a jurisdição competente seria, por conseguinte, a tributária por estar nas competências do art.º 49, nº1, al.a),ponto iii) (e não a administrativa). No entanto, note-se, que o que ficou decidido foi que a presente ação administrativa como contém um pedido de indemnização fundado em responsabilidade civil extracontratual do Estado ou fundado em enriquecimento sem causa, e como que radica nos danos sofridos pela Autora com a anulação do ato da venda de bem imóvel realizada em processo de execução fiscal, seria da competência administrativa, porque no ponto I se definiu que a emergência da relação seria aferida de acordo com o tipo de relação em que a situação se enquadra e, não de acordo com a função que a Administração tenha exercido anteriormente (“anteriormente” porque neste caso houve uma ação anterior da qual o pedido de indemnização nasceu). Assim, serve este trabalho para explicar como as alterações referidas vieram simplificar estas questões.
Com a clarificação referida trazida da Reforma, observa-se que o que interessa agora (e aplicável a este caso) é, tão só, o critério do sujeito (aplicando a al.f)) e não já a discussão sobre o carácter administrativo ou tributário do qual emergiu o litígio. Ou seja, de facto o caso parece caber na competência da al, f do nº1 do art.4º, mas isto não nos dá uma resposta clara de se a matéria é administrativa ou tributária. Para decifrarmos esta questão importa ter em consideração que não há nenhuma definição legal de uma relação administrativa. Todavia, parece correta a adotada no acórdão (que é também a que é mais consagrada): “estabelece-se entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que actua no exercício de poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público”. Contrariamente, já no que toca á noção de relação tributária, já há não só uma definição legal (art1ª nº2 Lei Geral Tributária), como também, uma especificação do seu objecto e das entidades da administração tributária que podem figurar como sujeitos dessa relação (nº3 do mesmo artigo da mesma lei).
Por aqui, chegamos á conclusão que apesar de o réu poder enquadrar um dos sujeitos referidos e por esta razão tratar-se de uma relação tributária, a meu ver, isto não vinga por duas ordens de razões: a primeira, prende-se com o facto de o órgão Estado (entenda-se como figura representante do réu Fazenda Pública) não estar autonomizado neste elenco de sujeitos, e isto, parece-me uma condição indispensável porque neste nº3 o legislador teve o cuidado de elencar com grande preocupação as entidades que, em nome da Administração, nelas podiam intervir: “Preocupação resultante da necessidade de a autonomizar, teórica e praticamente, perante a relação jurídica administrativa e de, nessa medida, se evitarem os problemas que poderiam advir de uma eventual confusão de conceitos“. A segunda, mesmo que se enquadrasse aqui, o objecto da ação não é “liquidação e cobrança dos tributos” mas indemnização por uma ação anterior. Logo, por raciocínio de lógica, o facto de o réu ser o Estado (o máxime de Pessoa colectiva de direito público), faz com que o critério do sujeito venha sempre ao de cima, e por isto, a competência ser da jurisdição administrativa.
Chegados a este ponto, há que resumir:
Confrontando a decisão do acórdão tomada á luz do antigo ETAF, com o novo, derivado da reforma de 2015, concluímos que, a primeira “importante certeza” de que fala o acórdão que é sobre a identificação do tribunal competente para o julgamento da causa e que, se aferia em função da natureza administrativa ou tributária de onde emerge o litígio, é simplificada porque, á luz do novo ETAF, o critério passa pelos explanados nas alíneas do art.º 4º- quer seja o dos sujeitos (como é o do caso, aplicando-se a al.F) independentemente da natureza substantiva), quer seja o da natureza jurídico administrativa dos contratos, quer seja o da submissão dos contratos ao regime da legislação sobre contratação pública (estando a falar só sobre o regime contratual do ETAF não me querendo alargar aos critérios da responsabilidade) - por força da extinção do art1º como cláusula geral (que remete, agora, para o 4º e que a função disto já foi explicado acima). O que, vem ajudar á decisão final: apesar de terem chegado á conclusão, no acórdão, que a competência para julgar do litigo seria a administrativa, o ETAF de 2015 vem reforçar, e sobretudo simplificar, que o que vai definir a competência não é a emergência do litígio de determinada relação (é sim mais, a natureza da substância do litígio).
Quanto á segunda “importante certeza” há a dizer que, tal como é advogado, parece ainda, á luz do novo ETAF, fazer sentido dizer que o legislador ao definir “a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica (art 44º) e o mesmo não ter sucedido quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários”(art 49) configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa”
Ou seja, estes julgariam todos os conflitos que a lei não tivesse atribuído competência àqueles.
O que consequentemente significa que estes (os tributários) não podem intervir quando não houver disposição legal que os habilite. Logo, no presente caso, não estando a matéria da responsabilidade civil exposta no art. 49º, o litígio não seria da competência destes, porque, como refere o autor do acórdão, o “legislador não o quis”.
Concluindo, com a Reforma de 2015 no âmbito da jurisdição administrativa, a extinção do Art.1º como cláusula geral, em que consagrava o critério da emergência das relações jurídicas administrativas e fiscais, como critério definitório daquelas acções que surgiam após um ato da Administração (o que se podia depreender, por confusão, que a competência para decidir o litígio aferia-se consoante a função- administrativa ou tributária- que a Administração tinha exercido o seu poder anteriormente (claro está, em situações destas, em que houve uma primeira ação que deu origem a uma segunda) foi de facto um grande passo para a descomplicação do regime, pois, a competência do tribunal para julgar do conflito passou de: pelo facto de a Administração ter exercido o seu poder através da função administrativa ou tributária, ser esta função que vai determinar a competência do Tribunal para o julgamento de um lítio a posteriori relacionado com o primeiro (quer porque se entendia “relação” como função exercida pela Administração, de onde emergiu o litígio; quer como ( a ver da decisão final do acórdão e que foi o sentido clarificado pela Reforma) “encaixe” da matéria; para: uma determinação baseada nos critérios explanados no art.4º, sendo que, deixa de haver qualquer duvida ou confusão com a dependência da função anterior em que a Administração tomou o ato, estando o foco na natureza que a situação assume.
No caso, observa-se que o que está em causa é de facto a eventualidade da anulação da venda- de índole tributária- ter provocado os prejuízos de que a Autora se queixa e o Estado não reconhece. “E, nesta circunstância, não só o conflito que se nos apresenta não emerge, única e directamente, de uma relação jurídica tributária, como, também, as normas que o terão de resolver não são de direito tributário.”
*Texto sobre o anteprojecto do novo etaf
de Ana Fernandes Neves publicado na Revista electrónica de Direito Público, do
ICJP-http://e-publica.pt/ambitodejurisdicao.html-Acórdão do STA 0172/15, de 03 de Junho de 2015
-VIEIRA
DE ANDRADE, «A Justiça Administrativa (Lições)», 13ª edição,
Almedina, Coimbra, 2014.
-MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo Administrativo», Almedina, Coimbra,
2015
Daniela Lopes n°23373
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