Os Recursos Jurisdicionais

  O regime dos recursos jurisdicionais administrativos encontra-se previsto nos artigos 140º a 156º do CPTA e ainda nos artigos 24º; 25º e 37º do ETAF, no que concerne à distribuição de competências em matéria de recursos dentro dos tribunais da Jurisdição Administrativa.

  Como refere Mário Torres, não está consagrada nem na CRP, nem em instrumento internacional, uma garantia jurisdicional do duplo grau de Jurisdição como princípio geral¹, válido para todos os processos. Ou seja, como admite o Tribunal Constitucional, há uma ampla liberdade por parte do legislador ordinário para estabelecer requisitos de admissibilidade de recursos para tribunais superiores. O TC avança com alguns critérios que devem nortear a atuação do legislador, nomeadamente critérios objetivos, ancorados numa ideia de proporcionalidade (de acordo com a relevância das causas e natureza das questões) e a exigência de que este respeite o princípio da igualdade – Ac.TC nº125/98. Neste sentido, a justiça administrativa admite o duplo grau de jurisdição de mérito, apenas não o admitindo em casos pontuais. Gomes Canotilho e Vital Moreira defendem que o recurso de “(...) decisões judiciais que afetem direitos fundamentais, designadamente, direitos, liberdades e garantias, mesmo fora do âmbito penal, pode apresentar-se como garantia imprescindível desses direitos”.Portanto, para estes autores, é obrigatório o direito ao recurso nestas matérias.

  O artigo 140º/3 estabelece que, salvo as disposições do título VI do CPTA, os recursos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos se regem pelo disposto na lei processual.²

 O legislador distingue no artigo 140º/1 entre recursos ordinários (a revista e a apelação) e extraordinários (recurso para uniformização de Jurisprudência e a revisão). A diferença consiste em que nos segundos se recorre de sentenças já transitadas em julgado.

  O CPTA determina no art. 142º quais são as decisões que admitem recurso:

- em primeiro lugar, as decisões que em 1º grau de jurisdição tenham conhecido do mérito da causa. Podem ser sentenças finais, decisões arbitrais, despachos saneadores que conheçam do fundo da causa e decisões de procedência ou improcedência de exceções peremptórias;

- o nº2 acrescenta ainda algumas decisões proferidas em processo executivo.

  Nestes casos o duplo grau de jurisdição não é automático. Para que se admita recurso, os processos têm de ter valor superior à alçada do tribunal do qual se recorre (previstas nos nºs 3,4,5 do art. 6º ETAF), e a decisão tem de ser desfavorável ao recorrente en valor superior a metade da alçada desse tribunal. Em caso de fundada dúvida atende-se somente ao valor da causa.

- No nº3 do art. 142º consagram-se casos em que o recurso é sempre admitido, que acrescem aos casos previstos no CPC (692º/2 e 3). Uma leitura das suas alíneas revela a importância dos direitos e situações nelas previstas.

- De acordo com o artigo 147º, o recurso também é admissível nos processos urgentes, cautelares ou principais.

  Assim, exemplos de situações que não estão sujeitas a recurso são as decisões de baixo valor económico e ainda decisões baseadas no poder discricionário da Administração ou decisões de mero expediente, nos termos do art. 630º CPC. Existe uma norma especial (7ºA/3), que permite recorrer das decisões do juiz que promovam o andamento célere do processo, quando estas contendam com o princípio da igualdade ou contraditório.

  Existe assim possibilidade de recurso em quase todos os processos, sendo que o direito a recorrer é renunciável, excepto, como é óbvio, para o Ministério Público. Para o particular recorrer, exige-se que este não tenho aceitado o ato, expressa ou tacitamente.

  A legitimidade pertence em primeiro lugar, de acordo com o artigo 141º, a quem tenha ficado vencido na causa. Já antes de 2015, Vieira de Andrade, considerava que vencidos podiam ser as partes principais, os contra-interessados intervenientes e ainda quaisquer pessoas diretamente prejudicadas, ainda que não sejam partes ou sejam apenas partes acessórias ³. Depois da revisão de 2015, deixam de existir dúvidas quanto à legitimidade destes últimos, pois a questão é resolvida pelo nº4 do mesmo artigo que reconhece legitimidade a quem seja direta e efetivamente prejudicado pela decisão, mesmo que não seja parte ou seja apenas parte acessória.

  O Ministério Público tem legitimidade se a decisão tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios legais (141º/1).⁴ Além desta situação, o MP pode intervir, quando não seja parte, no caso do artigo 146º. Aqui tem de estar em causa direitos fundamentais, interesses públicos ou os valores previstos no art. 9º/2. A jurisprudência questiona se o MP pode intervir em defesa da mera legalidade processual, nomeadamente no Ac. TCA-S 18/11/2004.

  Nos termos do nº2 do mesmo artigo, nos processos impugnatórios pode ser considerado vencido o autor que obteve a anulação da decisão, mas com base numa invalidade que não impede ou limita a renovação do ato. Por exemplo, terem sido invocados vícios de forma e materiais e o tribunal apenas ter considerado os de forma. Pelo contrário, no nº3 permite-se um recurso parcial da sentença anulatória, se da obtenção de uma decisão de procedência de uma das invalidades depender a possibilidade de o ato anulado vir a ser renovado. Por exemplo, a Administração recorrer apenas da parte da sentença que anulou o ato com fundamento em vícios materiais.⁵

  Os recursos ordinários têm, salvo disposto em lei especial, efeito suspensivo da decisão recorrida – 143º/1. O nº2 estabelece os casos em que os recursos tem efeito meramente devolutivo, onde a decisão recorrida é imediatamente exequível.⁶

  A requerimento do recorrente, o recurso pode ter efeito meramente devolutivo, com os fundamentos do nº3, que pode ser recusado nas situações do nº5. Pode ainda o tribunal aceitar atribuir ao recurso efeito devolutivo, mas mesmo assim adotar providências para evitar ou minorar os danos e inclusive impor a prestação pelo interessado de garantias. Pelo contrário, não se prevê a possibilidade de requerer o efeito suspensivo.

  Quanto à tramitação do processo, a parte dispõe de 30 dias para interpor recurso, nos termos do art. 144º, prazo que se reduz para 15 dias nos processos urgentes (art. 147º). O requerimento é dirigido ao tribunal que profere a decisão e devem ser incluídas neste as alegações⁷, os vícios imputados e conclusões formuladas. A secretaria notifica o recorrido que tem 30 dias para apresentar as contra-alegações (144º/3). Findos os prazos, o juiz a quo profere despacho em que ordena a subida do recurso, ou não o admite (145º). Os nºs 3 e 4 admitem a reclamação deste despacho nos diferentes casos.

  Nos termos do art. 146º/3, quando o recorrente no recurso de decisão proferida em processo impugnatório se limite a reafirmar os vícios de que padece o ato impugnado, sem que seja possível determinar quais os aspetos de facto que considera incorretamente julgados ou as normas que considera violadas, o relator deve convidá-lo a suprir essas deficiências no prazo de 10 dias. Mário Torres, distingue por exemplo, entre o caso em que o recorrente recorre de uma decisão de improcedência do recurso por ilegitimidade da parte e no recurso desta decisão não demonstra a legitimidade das partes, apenas invocando os vícios de que padece o ato impugnável; e os casos que, segundo o autor consistem em denegação da justiça, pois apesar de o autor não atacar expressamente a sentença, revela os vícios de que no seu entendimento o ato padece. Neste casos, tanto a contraparte como o tribunal recorrido perceberam bem o autor e os seus fundamentos pelo que “as alegações exerceram efetivamente a função que lhe está determinada (…)”.

  O artigo 148º prevê a possibilidade de uniformização da Jurisprudência a priori, diferente do recurso estabelecido no artigo 152º em que já há uma decisão tomada. Assim, os presidente do TCA ou o presidente do STA podem determinar o julgamento ampliado do recurso, quer isto dizer 

que neste vão intervir todos os juízes da secção. As partes podem requerer que o julgamento decorra desta forma, assim como o devem propor o relator e os seus adjuntos, quando haja possibilidade de vencimento de solução jurídica em oposição com jurisprudência anteriormente firmada no domínio da mesma legislação e sobre a mesma questão fundamental de direito.

  Cabe agora fazer uma breve passagem por cada um dos tipos de recursos previstos no CPTA.

  Assim, em primeiro lugar encontramos o recurso de apelação, onde os TCA são a instância normal de recurso de decisões dos tribunais de 1ª instância e dos tribunais arbitrais (37º/a e b ETAF). Este recurso incide tanto sobre a matéria de facto como de direito (149º/2). O TCA julga de novo a causa e pode, se julgar procedente o recurso, substituir a decisão da primeira instância. Por isso mesmo, se admite a produção de prova em sede de recurso pois o tribunal ad quem pode apreciar questões que o tribunal a quo não tenha chegado a conhecer ou ter considerado prejudicadas. Isto significa que a apelação é um recurso substitutivo. Contudo, o tribunal encontra-se limitado pelo art. 87º/2, na medida em que, “as questões prévias (…) que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas”. O tribunal apenas as pode considerar se tiver sido interposto recurso do despacho saneador.

  No art. 150º encontra-se previsto o recurso de revista. Este consiste no recurso de decisões proferidas pelos TCA em 2ª instância para o STA. Este recurso limita-se à apreciação de matéria de direito. Como o próprio artigo indica, este recurso é excecional, em regra não há um duplo grau de instância de recurso. O nº2 dispõe mesmo que este recurso só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual e tem de se tratar de “uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Estão abrangidas questões relacionadas com direitos fundamentais e aquelas que revistam acrescida relevância social e comunitária. ⁸Por isso mesmo este recurso não depende do valor da causa. Pressupõe-se aqui que o STA irá, nestes casos, orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respetiva jurisprudência.

  A fórmula utilizada pelo legislador é bastante ampla, mas limitada pelo advérbio excepcionalmente, que o STA tem de ter em conta, apesar da liberdade que lhe é dada para decidir se e quando dá provimento ao recurso. Vieira de Andrade combate exatamente esta utilização de conceitos indeterminados, que poderia redundar numa inconstitucionalidade com a exigência de uma fundamentação qualificada. O Supremo decide da aceitação ou não do recurso numa apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da secção de Contencioso Administrativo.

  Como refere Miguel Ângelo Crespo, o STA tem recorrido a diversos critérios para determinar que recursos não aceitar assim “quanto à relevância jurídica esta é afastada pelo facto da questão já ter sido apreciada por duas instâncias; a existência duma abundante jurisprudência do STA e do Tribunal Constitucional sobre a questão, impede a sua qualificação como de importância fundamental; a suscitação de uma questão de constitucionalidade não funciona como parâmetro de relevância jurídica da questão de importância fundamental; a nulidade da sentença impugnada não configura uma situação de importância fundamental...”. Quanto ao pressuposto de melhor aplicação do direito, este baseia-se numa anterior aplicação errada de uma norma legal de direito e o STA tem justificado a exclusão de recursos afirmando que: “o acórdão recorrido se conformar com a jurisprudência ou pelo contexto jurisprudencial excluir liminarmente a hipótese da melhor aplicação do direito; não se evidenciar a necessidade de uma melhor aplicação do direito porque o TCA confirmou a decisão do TAC; a fundamentação da decisão impugnada na jurisprudência e na doutrina correntes afasta a necessidade clara de uma melhor aplicação do direito (...)”.

  Caso o Supremo admita a revista, aplica aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o regime jurídico que considere adequado, é portanto um recurso com carácter substitutivo.⁹

  No artigo 151º prevê-se o recurso de revista per saltum para o STA das decisões dos tribunais de círculo. Exige-se que: as partes nas alegações apenas suscitem questões de direito e que o valor da causa seja superior a 500.000€ ou indeterminado, nomeadamente nas causas respeitantes a normas ou bens imateriais (art.34º/1)¹⁰.Este recurso só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual (150º/2 aplicável ex vi do art. 151º/3), e não pode envolver questões de funcionalismo público ou segurança social. Se houver matéria de facto a discutir, o STA pode fazer uso do disposto no nº4 e mandar baixar o processo.

  A doutrina costuma indagar se o autor pode escolher entre este tipo de recurso ou interpor recurso de apelação para o TCA. Assim, Aroso de Almeida e Carlos Cadilha consideram que este recurso não é obrigatório, com fundamento no teor do artigo e num paralelo com o art. 618º do CPC. Em sentido contrário, Vieira de Andrade considera que a utilização deste recurso é obrigatória. O autor refere mesmo que este é um dos meios para prevenir a necessidade de recurso de revista excepcional.

   Chegamos ao Capítulo II que trata especificamente dos recursos extraordinários.

  Em primeiro lugar, o recurso para uniformização de Jurisprudência, previsto no art. 152º. Aqui a decisão recorrida já tem força de caso julgado. Para que se admita, é necessário que sobre a mesma questão fundamental de direito exista contradição entra acórdão do TCA e acórdão anteriormente proferido pelo mesmo tribunal ou pelo STA ou entre dois acórdãos do STA, desde que a orientação perfilhada no acórdão recorrido não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada deste último tribunal.

 De acordo com Vieira de Andrade, pretende-se “impedir o tratamento desigual de casos substancialmente iguais” e obter um “progresso na aplicação jurisprudencial da lei, na medida em que não se admite o recurso se o acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA”.

  A legitimidade pertence às partes¹¹ e ao MP, num prazo de 30 dias contados do trânsito em julgado do acórdão impugnado.

 Nos termos do art. 152º/6, este é um recurso substitutivo, pois os efeitos do caso julgado são anulados com a nova decisão.

  Finalmente, encontramos o recurso de revisão de sentenças transitadas em julgado. O artigo 154º remete o seu regime para o processo civil. Nos termos do nº2 deste artigo o recorrente pode cumular o pedido de revisão com o pedido de indemnização pelos danos sofridos (4º/1/f' ETAF).

  Este recurso pode ter os fundamentos do art. 699º CPC. Pode ainda, de acordo com o nº2 do artigo 155º, ter como fundamento a falta de citação de quem devesse ter sido citado (os contra-interessados), ou na falta de oportunidade de intervenção, de quem tenha sofrido ou esteja em vias de sofrer a execução da sentença. Aroso de Almeida dá o exemplo do beneficiário de um ato consequente, que não é contra-interessado, mas ainda assim se entende que teria sido conveniente chamá-lo a intervir.

  De acordo com o artigo 697º CPC, o recurso é dirigido ao tribunal que proferiu a decisão, e deve ser interposto 60 dias contados do facto ou do conhecimento do facto que fundamenta a revisão. Este direito caduca num prazo de 5 anos após o trânsito em julgado. E, nos termos do nº 6 do mesmo artigo “as decisões proferidas no processo de revisão admitem os recursos ordinários a que estariam originariamente sujeitas no decurso da ação em que foi proferida a sentença a rever”.

1 O princípio do Duplo Grau de Jurisdição postula que, para se garantir uma melhor justiça e proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, todas as causas possam ser reexaminadas por um tribunal superior.

2 Antes da revisão de 2015 o CPTA estabelecia que os recursos ordinários eram processados como recursos de agravo. Esta remissão encontrava-se prejudicada uma vez que o DL 303/2007 eliminara a figura do recurso de agravo do CPC. Havia que substituir recurso de agravo por recurso de apelação ou revista consoante fosse 1ª instância ou em 2ª instância.

3 O autor fundamentava a sua posição com os princípios da celeridade e eficiência processual. Em sentido contrário, Aroso de Almeida e Carlos Cadilha entendiam que a letra do artigo excluía intencionalmente a legitimidade para recorrer a quem, não tendo figurado no processo, fosse prejudicado pela decisão. Os autores justificavam com a legitimidade que a estes assiste em sede de recurso extraordinário de revisão.

4 Quando figure como parte, a sua legitimidade é aferida nos termos gerais ou seja, a sua intervenção é legítima quando seja vencido na decisão.

5 Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, “Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos”, p. 699, “os nº 2 e 3 do artigo 141º “são a necessária decorrência do preceituado no artigo 95º, nº3, quanto aos poderes de pronúncia que incumbem ao juiz nos processos impugnatórios”.

6 Segundo Teresa Violante, “justifica-se esta solução na medida em que neste tipo de processos existiu previamente uma pronúncia judicial sobre o periculum in mora, dada a necessária ponderação judicativa dos interesses em causa como critério de provimento ou denegação destes meios processuais – verificando-se periculum in mora, deve a providência ser deferida, pelo que a atribuição de efeito suspensivo ao recurso desta decisão de provimento poderia culminar na sua inutilidade; caso aquele perigo não se verifique então o recurso de decisões de indeferimento revestido de efeito suspensivo carece de justificação processual”.

7 A doutrina tem entendido que estes atos se podem praticar em momentos distintos, desde que observado o prazo de caducidade de 30 dias.

8 A primeira decisão de admissão de recurso de revista nestes termos foi o caso “Túnel do Marquês”, devido à sua relevância social.

9 Mantêm, no entanto, como refere Teresa Violante, alguns afloramente do regime cassatório. Nomeadamente, a possibilidade de ordenar a remessa dos autos ao tribunal recorrido, quando se torne necessário ampliar a matéria de facto ou reformar a decisão controvertida, por esta se encontrar ferida de nulidade.

10 No CPTA anterior à reforma de 2015, a causa tinha que ter valor superior a 3 milhões de euros. Do regime de 2015, resulta assim um alargamento das possibilidades de interposição de recurso per saltum para o STA.

11 Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, entendem que deve ser feita uma interpretação restritiva, de modo a que apenas se permita à parte vencida interpor recurso, pois só esta terá interesse processual em fazê-lo.

Bibliografia

Andrade, José Carlos Vieira de - Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 14ª ed.

Almeida, Mário Aroso de., Cadilha, Carlos – Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2005

Almeida, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

Torres, Mário – Três “falsas ideias simples” em matéria de recursos jurisdicionais no contencioso administrativo, Separata do livro Estudos em Homenagem a Francisco José Velozo, Braga, 2002

Violante, Teresa - Os recursos jurisdicionais no novo contencioso administrativo, em O Direito, Ano 139.º (2007), IV, sob direcção do Professor Inocêncio Galvão Telles.

Carolina Mota nº23278