Sentença da Simulação

Acórdão do Processo 0405/2015

Tribunal Administrativo de Círculo de Capital

Processo nº0405/2015

Capital, 20 de Dezembro de 2015

Saneamento processual

- O Tribunal é competente em razão da nacionalidade, da matéria, da hierarquia e do território (arts. 13º e 16 Código de Processo dos Tribunais Administrativos – CPTA);

- As partes são dotadas de capacidade e de personalidade judiciária (art. 8º-A CPTA), são legítimas (arts. 73º nº1 e 10º nºs1 e 2 CPTA) e estão devidamente representadas (art. 11º CPTA);

- Os contrainteressados, por sua vez, foram devidamente identificados e demandados ao abrigo das seguintes disposições: arts 10º nº1 in fine e 83º nº1 CPTA;

-Não existem validades que invalidem o processo;

- Não procede a excepção dilatória alegada pelos reús por se considerar que o despacho em causa se consubstancia num regulamento por ter carácter geral e abstracto, não procedendo o argumento de determinação invocado, nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

Matéria de facto apurada

- Não foi dado como provada a alegada corrupção entre o Presidente da Câmara e o Presidente da Associação de Taxistas.

- Não foram dadas como provadas as alegações relativas aos prejuízos que os autores – Associação de Empresários Tuk Tuk – pretendem ver indemnizados.

- Não foi dado como provado que os tuk tuks perturbam o trânsito e o estacionamento.

- Não foi dado como provado que os tuk tuks perturbem mais do que os automóveis, dado que a maioria das testemunhas não precisou os veículos de onde provinham as buzinadelas, principal causa de ruído, tendo porém ficado provado que as buzinadelas têm mais intensidade no período do dia em que tal ruído é permitido.

- Foi dado como provado que os tuk tuks aumentam o movimento e a azáfama nos bairros históricos, o que por um lado perturba o sossego dos moradores, nomeadamente o seu direito ao repouso, e por outro contribui para o desenvolvimento do comércio local e para o combate à exclusão da população mais idosa, alterando assim os hábitos locais que são sempre necessários para a evolução da sociedade.

Fundamentação de Direito

- Foi dado como provado pelo tribunal que o despacho emitido pelo Presidente da Câmara da Capital, Joaquim Substituto, é um regulamento administrativo, como alegam os AA., e não um acto administrativo. Como refere DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, Volume II), estamos na presença de um regulamento administrativo, caso estejamos perante normas jurídicas. Para tal, exige-se as características da generalidade e abstracção. A primeira existe quando «o comando regulamentar se aplica a uma pluralidade de destinatários, definidos através de conceitos ou categorias universais». A abstracção traduz-se «na circunstância de o comando regulamentar se aplicar a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes na previsão normativa». Neste caso, ao contrário do que alegam os RR., estamos perante um regulamento, pois as categorias em que incide o regulamento estão definidas pelo despacho, pelo que são gerais uma vez que se aplicam a todos os condutores de triciclos e ciclomotores. Está, assim, preenchida a característica da generalidade, que, ao contrário do que os RR. sugerem, não se confunde com indeterminação dos sujeitos sobre o qual incide a norma, mas exigem, sim, que esta se aplique a todos os sujeitos e a todas as situações que ela visar.

- Estando perante um regulamento administrativo, a competência para a sua aprovação, à luz do artigo 33º, n.º1, alínea k) da Lei 75/2013, pertence à Câmara Municipal. Contudo, caso o regulamento tenha eficácia externa, a competência para a sua aprovação pertence à Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara (artigo 25º, n.º1, alínea g) do referido diploma). Para DIOGO FREITAS DO AMARAL (Curso de Direito Administrativo, Volume II), os regulamentos são externos quando «produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, isto é, em relação a outras pessoas colectivas públicas ou em relação a particulares». Como nesta situação o regulamento incide sobre os particulares, considera o tribunal que há incompetência da Câmara Municipal para a aprovação do regulamento.

- Deu-se como provado que os condutores de tuk tuks não foram consultados em sede de Audiência Prévia, exigida pelo artigo 100º, n.º1 do CPA. Contudo, o tribunal admite a impossibilidade da realização da mesma, uma vez que o número de interessados é bastante elevado – que podem ir dos condutores de tuk tuks aos trabalhadores com eles concorrentes, dos empresários do ramo de actividade aos pequenos comerciantes que poderiam ver a sua actividade afectada, dos presidentes das juntas de freguesia envolvidas aos moradores. Assim, nos termos do artigo 100º, n.º3, alínea c) e do artigo 101º, n.º1 do CPA, era suficiente a consulta pública para recolha de sugestões, cuja publicação no Boletim Municipal e no site da CMC se dá como provado por este tribunal.

Decisão

- Quanto ao pedido de condenação de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do 73º, n.º1 do CPTA, cumpre decidir pela procedência do mesmo, uma vez que o tribunal considera a Câmara Municipal incompetente para a aprovação do mesmo, pelo que padece de invalidade por violação de lei, ao abrigo do artigo 143º, n.º1 do CPA., sendo que a declaração de invalidade produz efeitos desde a data de emissão do regulamento nos termos do artigo 143º, n.º3 do CPA.

- É condenada a Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado.

- Não foram dadas como provadas as alegações relativas aos prejuízos que os autores – Associação de Empresários Tuk Tuk – pretendem ver indemnizados, pelo que o seu pedido de indemnização não procede.

Os juízes de Direito

Ana Margarida Cantanhede Gonçalves

Ana Marta Camacho Limpo

Graça Patrícia da Silveira Silva

João Amorim Alves

João Diogo Pereira Tavares

A Europeização do Contencioso Administrativo

Podemos, em primeiro lugar, identificar como causa da intensificação da europeização do contencioso administrativo a transformação do modelo de administração que, com o surgimento do estado social, multiplicou as suas funções. O crescimento, em dimensão e em importância, do papel da Administração Pública exigiu uma descentralização do poder executivo, através de uma autonomia administrativa sem precedentes. 

Por outro lado, a nível europeu, a sucessiva integração normativa e a correspondente aplicação do direito europeu ao Estados-Membros, por força do artigo 8.º, nº4 da Constituição da República Portuguesa originou uma função administrativa europeia, com vista à harmonia sistemática entre os ordenamentos jurídicos dos vários estados. Assim, podemos facilmente verificar que parte (ou grande parte) correspondem à prossecução de tarefas administrativas. 

Contudo, a influência do direito europeu no direito administrativo revelou-se não apenas a nível substantivo, mas também do ponto de vista processual. A título de exemplo, podemos identificar como comuns as seguintes regras:

i) Uma dimensão europeia do direito à tutela jurisdicional efectiva, pelo TJUE, ao pôr em causa o efeito preclusivo do direito de acção contra as autoridades públicas, quando exista incompatibilidade entre o direito europeu e o direito estadual;

ii) Consagração de um princípio de plenitude de competência do juiz nacional na qualidade de juiz comunitário;

iii) Regime jurídico de tutela cautelar europeia em matéria de contratos públicos, caracterizado pela plenitude dos poderes do juiz no julgamento das relações pré-contratuais;

iv) Regime da responsabilidade civil extra-contratual do Estado, de acordo com o princípio segundo o qual os Estados-Membros são obrigados a indemnizar os danos causados aos indivíduos pela violação do direito comunitário.

Em Portugal, vivia-se até 2004 uma situação de défice excessivo de constitucionalização e de europeização, pois tudo andava em redor do recurso de anulação, estando a tutela cautelar limitada à suspeição da eficácia, a qual raramente era concedida. 

Essa mudança só ocorreu em 2004, em que o modelo constitucional e europeu de um justiça administrativa plenamente jurisdicionalizada e destinada à protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares se concretizou no processo administrativo.

Concluímos, portanto, que, ainda que tardiamente, surgiu um contencioso administrativo europeu, de fonte legislativa ou jurisprudencial, que originou uma harmonia na criação e aplicação do direito a nível europeu.

João Diogo Pereira Tavares

Nº 21932

Processos Urgentes: os processos em massa e o contencioso dos procedimentos em massa.

O Contencioso Administrativo e Tributário após a sua reforma de 2015 adoptou uma configuração onde existem as Acções Administrativas - referente a acções administrativas principais não urgentes - e  no artigo 36.º do CPTA, os processos urgentes. Têm carácter urgente os processos relativos ao contencioso eleitoral; procedimentos de massa; contencioso pré-contratual; intimação para prestação de informações; consulta de documentos ou passagem de certidões; e ainda, intimação para defesa de direitos liberdades e garantias, a par das providências cautelares.

1. A reforma do CPTA introduziu um novo processo urgente, o contencioso dos procedimentos em massa. Contudo esta nova acção urgente difere dos processos em massa. Este post pretende de uma forma breve, analisar ambos no âmbito dos processos urgentes, mostrando as suas diferenças, e claro, a sua importância no âmbito do Contencioso Administrativo.

2. Processos em massa.

O artigo 48.º do CPTA institui um mecanismo de agilização processual de forma a evitar a sobrecarga dos tribunais administrativos, promovendo a uniformização da jurisprudência relativamente a processos previamente instaurados, que tenham por objecto litígios emergentes de decisões proferidas por uma mesma entidade administrativa que envolvem um grande número de interessados ou de processos.

Quando assistimos a um fenómeno de massificação processual relativamente à mesma relação jurídica material, ou embora estas sendo relações jurídicas coexistentes em paralelo estas seja susceptíveis  de ser decididas com base na aplicação das mesmas normas a situações de facto do mesmo tipo, promove-se, com respeito pelo direito do contraditório, a realização de um único julgamento sobre todas as questões de facto e de direito envolvidas, onde intervêm todos os juízes do tribunal ou secção dando-se um andamento prioritário e urgente a apenas um dos processos. Sendo os demais processos suspensos.

Com o novo CPTA assistimos a uma redução para metade do número de processos susceptíveis de qualificação como processos em massa. Antes exigia-se que tivessem sido instaurados vinte processos, hoje em dia basta que sejam intentados mais de dez processos, conforme o artigo 48.º/1 do CPTA.

3. O contencioso de procedimentos de massa.

O contencioso urgente de procedimentos de massas visa assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, as múltiplas pretensões que os interessados em litígios emergentes de concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas ou procedimentos de recrutamento.

Trata-se de um meio processual que não tem por objecto processos de massa já instaurados mas antes a concentração obrigatória num único processo dos processos a instaurar no estrito domínio do litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os do concurso de recrutamento de dirigentes ou outros concursos de pessoal da Administração Pública e da realização de exames, com um número elevado de participantes.

O artigo 99.º do CPTA refere que o contencioso dos actos administrativos  praticados no âmbito de procedimentos de massa compreende as acções respeitantes à prática ou omissão de actos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes nos domínios supra referidos.

O contencioso de procedimentos de massa é um mecanismo processual que visa evitar ab initio a instauração de diversos processos em diversos tribunais.

Após intentada a primeira acção abrangida pelo contencioso dos procedimentos de massas, fica vedada a admissibilidade de intentar uma acção separada que envolva a apreciação do mesmo acto jurídico ou de outros actos praticados no mesmo contexto. Os demais interessados terão de fazer valer as suas pretensões  no âmbito do primeiro processo que foi intentado. Sendo assim, e dado a natureza obrigatória da coligação e da apensação dos processos, mais o prazo para propositura de acção (um mês) e para a promoção de coligação (dez dias), impõem-se esforços redobrados aos interessados no sentido de verificar se foi promovida a respectiva publicação, sob pena de perder acesso à justiça administrativa. Contudo se se perder a oportunidade de participação directa no processo, será sempre possível utilizar o mecanismo de extensão de efeitos de sentenças, previsto no artigo 161.º do CPTA, uma vez que este regime está pensado para casos específicos, nomeadamente para situações em que existam vários casos idênticos no âmbito do empego público e em matéria de concurso.

O contencioso de procedimentos de massas apresenta um âmbito aplicativo  e um regime jurídico  diverso do processos em massa. Além da aplicação do regime comum dos processos urgentes, há uma redução nos prazos previstos no regime geral para a impugnação ou condenação à prática de actos administrativos em matéria de procedimentos de massa. O prazo de propositura das acções de impugnação ou condenação na prática de actos devidos é fixado o prazo de um mês, referindo-se tal prazo a actos anuláveis e nulos. Seguidamente a contestação recebe um prazo de 20 dias, estabelecendo-se de seguida um prazo de 15 dias para decisão do juiz ou do relator, ou para o despacho deste submeter o processo a julgamento (conforme o estabelecido no artigo 99.º/2 e 5 al. a, b e c) )

A instituição de processos urgentes constitui assim um postulado do princípio da efectividade da tutela jurisdicional sempre que se constate que determinadas situações carecem, umas por natureza outras por opção legislativa, de uma resolução urgente, que não se compadeça com as demoras do processo ordinário consubstanciado no novo CPTA como a Acção Administrativa.

Frederico Dias de Jesus, nº22085

Subturma 5; TD.

Os Recursos Jurisdicionais

  O regime dos recursos jurisdicionais administrativos encontra-se previsto nos artigos 140º a 156º do CPTA e ainda nos artigos 24º; 25º e 37º do ETAF, no que concerne à distribuição de competências em matéria de recursos dentro dos tribunais da Jurisdição Administrativa.

  Como refere Mário Torres, não está consagrada nem na CRP, nem em instrumento internacional, uma garantia jurisdicional do duplo grau de Jurisdição como princípio geral¹, válido para todos os processos. Ou seja, como admite o Tribunal Constitucional, há uma ampla liberdade por parte do legislador ordinário para estabelecer requisitos de admissibilidade de recursos para tribunais superiores. O TC avança com alguns critérios que devem nortear a atuação do legislador, nomeadamente critérios objetivos, ancorados numa ideia de proporcionalidade (de acordo com a relevância das causas e natureza das questões) e a exigência de que este respeite o princípio da igualdade – Ac.TC nº125/98. Neste sentido, a justiça administrativa admite o duplo grau de jurisdição de mérito, apenas não o admitindo em casos pontuais. Gomes Canotilho e Vital Moreira defendem que o recurso de “(...) decisões judiciais que afetem direitos fundamentais, designadamente, direitos, liberdades e garantias, mesmo fora do âmbito penal, pode apresentar-se como garantia imprescindível desses direitos”.Portanto, para estes autores, é obrigatório o direito ao recurso nestas matérias.

  O artigo 140º/3 estabelece que, salvo as disposições do título VI do CPTA, os recursos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos se regem pelo disposto na lei processual.²

 O legislador distingue no artigo 140º/1 entre recursos ordinários (a revista e a apelação) e extraordinários (recurso para uniformização de Jurisprudência e a revisão). A diferença consiste em que nos segundos se recorre de sentenças já transitadas em julgado.

  O CPTA determina no art. 142º quais são as decisões que admitem recurso:

- em primeiro lugar, as decisões que em 1º grau de jurisdição tenham conhecido do mérito da causa. Podem ser sentenças finais, decisões arbitrais, despachos saneadores que conheçam do fundo da causa e decisões de procedência ou improcedência de exceções peremptórias;

- o nº2 acrescenta ainda algumas decisões proferidas em processo executivo.

  Nestes casos o duplo grau de jurisdição não é automático. Para que se admita recurso, os processos têm de ter valor superior à alçada do tribunal do qual se recorre (previstas nos nºs 3,4,5 do art. 6º ETAF), e a decisão tem de ser desfavorável ao recorrente en valor superior a metade da alçada desse tribunal. Em caso de fundada dúvida atende-se somente ao valor da causa.

- No nº3 do art. 142º consagram-se casos em que o recurso é sempre admitido, que acrescem aos casos previstos no CPC (692º/2 e 3). Uma leitura das suas alíneas revela a importância dos direitos e situações nelas previstas.

- De acordo com o artigo 147º, o recurso também é admissível nos processos urgentes, cautelares ou principais.

  Assim, exemplos de situações que não estão sujeitas a recurso são as decisões de baixo valor económico e ainda decisões baseadas no poder discricionário da Administração ou decisões de mero expediente, nos termos do art. 630º CPC. Existe uma norma especial (7ºA/3), que permite recorrer das decisões do juiz que promovam o andamento célere do processo, quando estas contendam com o princípio da igualdade ou contraditório.

  Existe assim possibilidade de recurso em quase todos os processos, sendo que o direito a recorrer é renunciável, excepto, como é óbvio, para o Ministério Público. Para o particular recorrer, exige-se que este não tenho aceitado o ato, expressa ou tacitamente.

  A legitimidade pertence em primeiro lugar, de acordo com o artigo 141º, a quem tenha ficado vencido na causa. Já antes de 2015, Vieira de Andrade, considerava que vencidos podiam ser as partes principais, os contra-interessados intervenientes e ainda quaisquer pessoas diretamente prejudicadas, ainda que não sejam partes ou sejam apenas partes acessórias ³. Depois da revisão de 2015, deixam de existir dúvidas quanto à legitimidade destes últimos, pois a questão é resolvida pelo nº4 do mesmo artigo que reconhece legitimidade a quem seja direta e efetivamente prejudicado pela decisão, mesmo que não seja parte ou seja apenas parte acessória.

  O Ministério Público tem legitimidade se a decisão tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios legais (141º/1).⁴ Além desta situação, o MP pode intervir, quando não seja parte, no caso do artigo 146º. Aqui tem de estar em causa direitos fundamentais, interesses públicos ou os valores previstos no art. 9º/2. A jurisprudência questiona se o MP pode intervir em defesa da mera legalidade processual, nomeadamente no Ac. TCA-S 18/11/2004.

  Nos termos do nº2 do mesmo artigo, nos processos impugnatórios pode ser considerado vencido o autor que obteve a anulação da decisão, mas com base numa invalidade que não impede ou limita a renovação do ato. Por exemplo, terem sido invocados vícios de forma e materiais e o tribunal apenas ter considerado os de forma. Pelo contrário, no nº3 permite-se um recurso parcial da sentença anulatória, se da obtenção de uma decisão de procedência de uma das invalidades depender a possibilidade de o ato anulado vir a ser renovado. Por exemplo, a Administração recorrer apenas da parte da sentença que anulou o ato com fundamento em vícios materiais.⁵

  Os recursos ordinários têm, salvo disposto em lei especial, efeito suspensivo da decisão recorrida – 143º/1. O nº2 estabelece os casos em que os recursos tem efeito meramente devolutivo, onde a decisão recorrida é imediatamente exequível.⁶

  A requerimento do recorrente, o recurso pode ter efeito meramente devolutivo, com os fundamentos do nº3, que pode ser recusado nas situações do nº5. Pode ainda o tribunal aceitar atribuir ao recurso efeito devolutivo, mas mesmo assim adotar providências para evitar ou minorar os danos e inclusive impor a prestação pelo interessado de garantias. Pelo contrário, não se prevê a possibilidade de requerer o efeito suspensivo.

  Quanto à tramitação do processo, a parte dispõe de 30 dias para interpor recurso, nos termos do art. 144º, prazo que se reduz para 15 dias nos processos urgentes (art. 147º). O requerimento é dirigido ao tribunal que profere a decisão e devem ser incluídas neste as alegações⁷, os vícios imputados e conclusões formuladas. A secretaria notifica o recorrido que tem 30 dias para apresentar as contra-alegações (144º/3). Findos os prazos, o juiz a quo profere despacho em que ordena a subida do recurso, ou não o admite (145º). Os nºs 3 e 4 admitem a reclamação deste despacho nos diferentes casos.

  Nos termos do art. 146º/3, quando o recorrente no recurso de decisão proferida em processo impugnatório se limite a reafirmar os vícios de que padece o ato impugnado, sem que seja possível determinar quais os aspetos de facto que considera incorretamente julgados ou as normas que considera violadas, o relator deve convidá-lo a suprir essas deficiências no prazo de 10 dias. Mário Torres, distingue por exemplo, entre o caso em que o recorrente recorre de uma decisão de improcedência do recurso por ilegitimidade da parte e no recurso desta decisão não demonstra a legitimidade das partes, apenas invocando os vícios de que padece o ato impugnável; e os casos que, segundo o autor consistem em denegação da justiça, pois apesar de o autor não atacar expressamente a sentença, revela os vícios de que no seu entendimento o ato padece. Neste casos, tanto a contraparte como o tribunal recorrido perceberam bem o autor e os seus fundamentos pelo que “as alegações exerceram efetivamente a função que lhe está determinada (…)”.

  O artigo 148º prevê a possibilidade de uniformização da Jurisprudência a priori, diferente do recurso estabelecido no artigo 152º em que já há uma decisão tomada. Assim, os presidente do TCA ou o presidente do STA podem determinar o julgamento ampliado do recurso, quer isto dizer 

que neste vão intervir todos os juízes da secção. As partes podem requerer que o julgamento decorra desta forma, assim como o devem propor o relator e os seus adjuntos, quando haja possibilidade de vencimento de solução jurídica em oposição com jurisprudência anteriormente firmada no domínio da mesma legislação e sobre a mesma questão fundamental de direito.

  Cabe agora fazer uma breve passagem por cada um dos tipos de recursos previstos no CPTA.

  Assim, em primeiro lugar encontramos o recurso de apelação, onde os TCA são a instância normal de recurso de decisões dos tribunais de 1ª instância e dos tribunais arbitrais (37º/a e b ETAF). Este recurso incide tanto sobre a matéria de facto como de direito (149º/2). O TCA julga de novo a causa e pode, se julgar procedente o recurso, substituir a decisão da primeira instância. Por isso mesmo, se admite a produção de prova em sede de recurso pois o tribunal ad quem pode apreciar questões que o tribunal a quo não tenha chegado a conhecer ou ter considerado prejudicadas. Isto significa que a apelação é um recurso substitutivo. Contudo, o tribunal encontra-se limitado pelo art. 87º/2, na medida em que, “as questões prévias (…) que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas”. O tribunal apenas as pode considerar se tiver sido interposto recurso do despacho saneador.

  No art. 150º encontra-se previsto o recurso de revista. Este consiste no recurso de decisões proferidas pelos TCA em 2ª instância para o STA. Este recurso limita-se à apreciação de matéria de direito. Como o próprio artigo indica, este recurso é excecional, em regra não há um duplo grau de instância de recurso. O nº2 dispõe mesmo que este recurso só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual e tem de se tratar de “uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Estão abrangidas questões relacionadas com direitos fundamentais e aquelas que revistam acrescida relevância social e comunitária. ⁸Por isso mesmo este recurso não depende do valor da causa. Pressupõe-se aqui que o STA irá, nestes casos, orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respetiva jurisprudência.

  A fórmula utilizada pelo legislador é bastante ampla, mas limitada pelo advérbio excepcionalmente, que o STA tem de ter em conta, apesar da liberdade que lhe é dada para decidir se e quando dá provimento ao recurso. Vieira de Andrade combate exatamente esta utilização de conceitos indeterminados, que poderia redundar numa inconstitucionalidade com a exigência de uma fundamentação qualificada. O Supremo decide da aceitação ou não do recurso numa apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da secção de Contencioso Administrativo.

  Como refere Miguel Ângelo Crespo, o STA tem recorrido a diversos critérios para determinar que recursos não aceitar assim “quanto à relevância jurídica esta é afastada pelo facto da questão já ter sido apreciada por duas instâncias; a existência duma abundante jurisprudência do STA e do Tribunal Constitucional sobre a questão, impede a sua qualificação como de importância fundamental; a suscitação de uma questão de constitucionalidade não funciona como parâmetro de relevância jurídica da questão de importância fundamental; a nulidade da sentença impugnada não configura uma situação de importância fundamental...”. Quanto ao pressuposto de melhor aplicação do direito, este baseia-se numa anterior aplicação errada de uma norma legal de direito e o STA tem justificado a exclusão de recursos afirmando que: “o acórdão recorrido se conformar com a jurisprudência ou pelo contexto jurisprudencial excluir liminarmente a hipótese da melhor aplicação do direito; não se evidenciar a necessidade de uma melhor aplicação do direito porque o TCA confirmou a decisão do TAC; a fundamentação da decisão impugnada na jurisprudência e na doutrina correntes afasta a necessidade clara de uma melhor aplicação do direito (...)”.

  Caso o Supremo admita a revista, aplica aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o regime jurídico que considere adequado, é portanto um recurso com carácter substitutivo.⁹

  No artigo 151º prevê-se o recurso de revista per saltum para o STA das decisões dos tribunais de círculo. Exige-se que: as partes nas alegações apenas suscitem questões de direito e que o valor da causa seja superior a 500.000€ ou indeterminado, nomeadamente nas causas respeitantes a normas ou bens imateriais (art.34º/1)¹⁰.Este recurso só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual (150º/2 aplicável ex vi do art. 151º/3), e não pode envolver questões de funcionalismo público ou segurança social. Se houver matéria de facto a discutir, o STA pode fazer uso do disposto no nº4 e mandar baixar o processo.

  A doutrina costuma indagar se o autor pode escolher entre este tipo de recurso ou interpor recurso de apelação para o TCA. Assim, Aroso de Almeida e Carlos Cadilha consideram que este recurso não é obrigatório, com fundamento no teor do artigo e num paralelo com o art. 618º do CPC. Em sentido contrário, Vieira de Andrade considera que a utilização deste recurso é obrigatória. O autor refere mesmo que este é um dos meios para prevenir a necessidade de recurso de revista excepcional.

   Chegamos ao Capítulo II que trata especificamente dos recursos extraordinários.

  Em primeiro lugar, o recurso para uniformização de Jurisprudência, previsto no art. 152º. Aqui a decisão recorrida já tem força de caso julgado. Para que se admita, é necessário que sobre a mesma questão fundamental de direito exista contradição entra acórdão do TCA e acórdão anteriormente proferido pelo mesmo tribunal ou pelo STA ou entre dois acórdãos do STA, desde que a orientação perfilhada no acórdão recorrido não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada deste último tribunal.

 De acordo com Vieira de Andrade, pretende-se “impedir o tratamento desigual de casos substancialmente iguais” e obter um “progresso na aplicação jurisprudencial da lei, na medida em que não se admite o recurso se o acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA”.

  A legitimidade pertence às partes¹¹ e ao MP, num prazo de 30 dias contados do trânsito em julgado do acórdão impugnado.

 Nos termos do art. 152º/6, este é um recurso substitutivo, pois os efeitos do caso julgado são anulados com a nova decisão.

  Finalmente, encontramos o recurso de revisão de sentenças transitadas em julgado. O artigo 154º remete o seu regime para o processo civil. Nos termos do nº2 deste artigo o recorrente pode cumular o pedido de revisão com o pedido de indemnização pelos danos sofridos (4º/1/f' ETAF).

  Este recurso pode ter os fundamentos do art. 699º CPC. Pode ainda, de acordo com o nº2 do artigo 155º, ter como fundamento a falta de citação de quem devesse ter sido citado (os contra-interessados), ou na falta de oportunidade de intervenção, de quem tenha sofrido ou esteja em vias de sofrer a execução da sentença. Aroso de Almeida dá o exemplo do beneficiário de um ato consequente, que não é contra-interessado, mas ainda assim se entende que teria sido conveniente chamá-lo a intervir.

  De acordo com o artigo 697º CPC, o recurso é dirigido ao tribunal que proferiu a decisão, e deve ser interposto 60 dias contados do facto ou do conhecimento do facto que fundamenta a revisão. Este direito caduca num prazo de 5 anos após o trânsito em julgado. E, nos termos do nº 6 do mesmo artigo “as decisões proferidas no processo de revisão admitem os recursos ordinários a que estariam originariamente sujeitas no decurso da ação em que foi proferida a sentença a rever”.

1 O princípio do Duplo Grau de Jurisdição postula que, para se garantir uma melhor justiça e proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, todas as causas possam ser reexaminadas por um tribunal superior.

2 Antes da revisão de 2015 o CPTA estabelecia que os recursos ordinários eram processados como recursos de agravo. Esta remissão encontrava-se prejudicada uma vez que o DL 303/2007 eliminara a figura do recurso de agravo do CPC. Havia que substituir recurso de agravo por recurso de apelação ou revista consoante fosse 1ª instância ou em 2ª instância.

3 O autor fundamentava a sua posição com os princípios da celeridade e eficiência processual. Em sentido contrário, Aroso de Almeida e Carlos Cadilha entendiam que a letra do artigo excluía intencionalmente a legitimidade para recorrer a quem, não tendo figurado no processo, fosse prejudicado pela decisão. Os autores justificavam com a legitimidade que a estes assiste em sede de recurso extraordinário de revisão.

4 Quando figure como parte, a sua legitimidade é aferida nos termos gerais ou seja, a sua intervenção é legítima quando seja vencido na decisão.

5 Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, “Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos”, p. 699, “os nº 2 e 3 do artigo 141º “são a necessária decorrência do preceituado no artigo 95º, nº3, quanto aos poderes de pronúncia que incumbem ao juiz nos processos impugnatórios”.

6 Segundo Teresa Violante, “justifica-se esta solução na medida em que neste tipo de processos existiu previamente uma pronúncia judicial sobre o periculum in mora, dada a necessária ponderação judicativa dos interesses em causa como critério de provimento ou denegação destes meios processuais – verificando-se periculum in mora, deve a providência ser deferida, pelo que a atribuição de efeito suspensivo ao recurso desta decisão de provimento poderia culminar na sua inutilidade; caso aquele perigo não se verifique então o recurso de decisões de indeferimento revestido de efeito suspensivo carece de justificação processual”.

7 A doutrina tem entendido que estes atos se podem praticar em momentos distintos, desde que observado o prazo de caducidade de 30 dias.

8 A primeira decisão de admissão de recurso de revista nestes termos foi o caso “Túnel do Marquês”, devido à sua relevância social.

9 Mantêm, no entanto, como refere Teresa Violante, alguns afloramente do regime cassatório. Nomeadamente, a possibilidade de ordenar a remessa dos autos ao tribunal recorrido, quando se torne necessário ampliar a matéria de facto ou reformar a decisão controvertida, por esta se encontrar ferida de nulidade.

10 No CPTA anterior à reforma de 2015, a causa tinha que ter valor superior a 3 milhões de euros. Do regime de 2015, resulta assim um alargamento das possibilidades de interposição de recurso per saltum para o STA.

11 Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, entendem que deve ser feita uma interpretação restritiva, de modo a que apenas se permita à parte vencida interpor recurso, pois só esta terá interesse processual em fazê-lo.

Bibliografia

Andrade, José Carlos Vieira de - Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 14ª ed.

Almeida, Mário Aroso de., Cadilha, Carlos – Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2005

Almeida, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

Torres, Mário – Três “falsas ideias simples” em matéria de recursos jurisdicionais no contencioso administrativo, Separata do livro Estudos em Homenagem a Francisco José Velozo, Braga, 2002

Violante, Teresa - Os recursos jurisdicionais no novo contencioso administrativo, em O Direito, Ano 139.º (2007), IV, sob direcção do Professor Inocêncio Galvão Telles.

Carolina Mota nº23278

A prova ilícita no processo administrativo

1. Nota Introdutória

           É com a remissão expressa do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) para a lei processual civil, em matéria de prova, que surgem as questões relativas à prova no processo administrativo. Neste sentido, o art. 90º/2 do CPTA ordena que se admita, na instrução, todos os meios de prova admitidos de acordo com a lei processual civil, nomeadamente os constantes dos arts. 410º e seguintes do Código de Processo Civil (doravante CPC). Dito isto, os meios de prova admitidos em processo, tal como consta da lei processual, são: a prova documental, arts. 423º e seguintes do CPC; a prova por confissão, arts. 452º e seguintes do CPC; a prova por declarações de parte, arts. 466º e seguintes do CPC; a prova pericial, arts. 467º e seguintes do CPC; e a prova testemunhal, arts. 495º e seguintes do CPC. Há, no entanto, especificidades em matéria de processo administrativo que o diferenciam do processo civil, nomeadamente no que se refere ao ónus da prova. Tais especificidades decorrem, entre outros, da relação entre as partes, que se afigura diferente ao processo civil: note-se o exercício de poderes de autoridade de que os particulares podem ser alvo por parte da administração. Com o presente estudo pretende-se decifrar a figura do meio de prova ilícito no seio do processo administrativo.

2. Princípios relativos à prova em processo administrativo

            Aquando dos princípios relativos à prova em processo administrativo, VIEIRA DE ANDRADE [1] refere:

 i) o princípio da verdade material; subjaz uma ideia de que, tanto o Juiz, como o Ministério Público[2], podem proceder às diligências instrutórias que considerem necessárias, não estando vinculados aos factos alegados pelas partes. Estas diligências instrutórias estão, no entanto, limitadas pelo âmbito do processo, aferido de acordo com o pedido e com a causa de pedir.  

ii) o princípio da universalidade dos meios de prova; deste decorre, nos termos do art. 90º/2 do CPTA, que são admissíveis todos os meios de prova anteriormente enunciados. A única limitação a este princípio provém das proibições de prova determinadas pela Constituição da República Portuguesa (doravante CRP). Apesar da epígrafe do art. 32º da CRP se referir de forma expressa à sua aplicação ao processo criminal, entende-se que o nº8 do art. 32º da CRP se aplica a todos os processos, até devido aos bens em causa[3].

iii) o princípio da aquisição processual; decorrente do art. 413º do CPC, entende-se que os factos dados como provados consideram-se adquiridos para o processo independentemente de quem os alegou[4].

iv) o princípio da livre apreciação das provas; consagra a ideia de que o facto dá-se como provado através da prudente convicção do juiz acerca do mesmo. Tal consta quer do art. 94º/4 do CPTA, quer do art. 607º/5 do CPC. Sobre este princípio, note-se que a faculdade de livre apreciação da prova, exceptuada nos casos em que se trate de factos “para cuja prova a lei exija formalidade especial, ou que estejam plenamente provados, quer por documentos, quer por acordo ou confissão das partes”, nada tem que ver com “arbítrio”. Segundo ALBERTO DOS REIS, a livre apreciação de prova não deve ser entendida senão como “prova apreciada pelo julgador segunda a sua experiência e a sua prudência, sem subordinação a regras ou critérios formais pré-estabelecidos”[5], como nota VIEIRA DE ANDRADE, a convicção do juiz tem como pressupostos valorativos os critérios, não só da experiência, como da lógica do homem médio, “havendo de ser racional e susceptível de motivação”[6].

v) o princípio da repartição do ónus da prova objetivo; este tem como pressuposto o afastamento da noção de ónus da prova subjetivo, em que o juiz considera somente os factos alegados pelas partes, recaindo o risco de se darem como factos não provados apenas para a parte a quem incumbe a prova de determinado facto. Assim, à regra geral do processo civil constante no art. 342º do Código Civil (doravante CC), deve fazer-se uma adaptação antes da respectiva transposição para o processo administrativo. Ora, dependendo do tipo de caso[7], deve ponderar-se o ónus da prova. Parece lógico, por exemplo, que quando se tratem de ações em que estejam em causa situações de compressão de Direitos Fundamentais, o ónus da prova da legalidade da actuação deva recair sobre a Administração, e não sobre o particular.

3. A prova ilícita

Como afirmado supra, constitui limitação ao princípio da universalidade dos meios de prova os obtidos com violação dos vários preceitos constitucionais, nomeadamente com violação do art. 32º/8 da CRP, que se entende aplicar a todos os processos e não apenas ao processo criminal. Por conseguinte, adopta-se uma posição segundo a qual constitui meio de prova ilícito o obtido com violação dos direitos, em matéria de prova, consagrados pela CRP.

Havendo remissão expressa por parte do CPTA para o processo civil em matéria de prova, não há como não considerar a respectiva doutrina em matéria de meios de prova ilícitos. Aliás, dada a noção de meios de prova ilícitos adoptada não há mesmo como não abordar a questão, visto que a doutrina dominante na matéria[8] faz decorrer a inadmissibilidade de meios de prova ilícitos do direito ao processo equitativo, constante no art. 20º/4, in fine, da CRP, de onde se infere o direito à prova.

Adoptando a tripartição de FERREIRA DE ALMEIDA[9], baseando-se no estudo de ISABEL ALEXANDRE, a ilicitude dos meios de prova pode ser: i) material, em que há violação de Direitos Fundamentais; ii) por formação, em que há a “violação dos princípios básicos do procedimento probatório”[10]; e iii) formal, em que os meios de prova se obtêm através de actuações ilícitas[11].

4. Conclusão

Conclui-se, portanto, que faz todo o sentido trazer para o processo administrativo as concretizações da doutrina processual civil em matéria de prova ilícita, dada a remissão do art. 90º/2 do CPTA para a lei processual civil em matéria de prova. Assim, constitui meio de prova ilícito não só aquele que viola o art. 32º/8 da CRP, como aquele que viola Princípios Fundamentais, que viola princípios básicos do procedimento probatório, assim como aquele que se obtém através de actuações ilícitas.

Miguel Valadas, subturma 5, 23258

---

[1] VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa – Lições, Almedina, 14º ed., 2015, pp. 418 e ss.

[2] No caso do Juiz, releva o art. 90º/3 do CPTA; já no que se refere ao Ministério Público, note-se o art. 85º/2 do CPTA.

[3] Tratam-se, nomeadamente, de “Direitos Fundamentais básicos”, como referem: GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, Vol. I, 4ª ed., 2007, p. 524.

[4] As provas produzidas por uma das partes podem, assim, aproveitar à parte contrária.

[5] Em anotação ao anterior art. 655º, donde constava o referido princípio, agora art. 607º/5 do CPC: ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Anotado, Coimbra Editora, Vol. IV, 3ª ed., 2012, pp. 566 e ss.

[6] VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa – Lições, cit., pp. 421 e 422.

[7] Sobre os vários tipos de caso: Idem Ibidem, pp. 422 e ss.

[8] Neste sentido: LEBRE DE FREITAS, Introdução ao Processo Civil – Conceito e Princípios Gerais, Coimbra Editora, 3ª ed., 201, p. 140.; FERREIRA DE ALMEIDA, Direito Processual Civil, Almedina, Vol. II, 2015, p. 249.; ISABEL ALEXANDRE, Provas ilícitas em Processo Civil, Coimbra, Almedina, 1988, apud LEBRE DE FREITAS, Introdução ao Processo Civil – Conceito e Princípios Gerais, cit., p. 140.  

[9] FERREIRA DE ALMEIDA, Direito Processual Civil, cit., pp. 249 e ss.

[10] Tome-se, por exemplo, o caso em que se dá como provado um facto sem ter havido contraditório.

[11] Dá-se o exemplo do documento subtraído à parte contrária, ISABEL ALEXANDRE, Provas ilícitas em Processo Civil, cit., nº I.6.5.1.3.