Um final feliz para as reclamações para a conferência? Depois da tempestade vem a bonança.

Com a reforma do contencioso administrativo de 2002/2004, a distribuição de competências entre os vários tribunais na hierarquia jurisdicional administrativa acarretou a transferência de muitos processos para os tribunais de círculo. A maior parte dos processos, que no contencioso anterior eram apreciados pelos tribunais superiores, passou a ser intentada nestes tribunais de primeira instância (cfr artigo 44.º do ETAF[1] de 2004). A opção por um colectivo de juízes na primeira instância prendia-se com exigências de maior ponderação e imparcialidade quando estivessem em causa acções complexas que envolvessem altos órgãos da Administração Pública ou quando o valor da causa assim o justificasse (cfr artigo 40.º, n.ºs 2 e 3 do ETAF de 2004). A regra nos tribunais de círculo era a do julgamento por juiz singular, nos termos dos artigos 40.º, n.º 1 e 46.º, n.º1 , do ETAF de 2004.

Por razões de economia processual, no que respeitava aos recursos, permitia-se que o juiz ou relator pudesse proferir decisão sumária, evitando a actuação da conferência quando a matéria de fundo fosse de simples resolução, possibilitando que o recurso fosse apreciado pelo relator[2] [3]. Através do mecanismo consagrado no artigo 94.º, n.º3 do CPTA[4] de 2002[5],  juiz podia chamar a si a competência que a priori seria de um colectivo de juízes.

Foi com o acórdão n.º3/2012, proferido no âmbito do Processo n.º 420/12, que o STA uniformizou jurisprudência relativamente à aplicação do artigo 21.º, n.º2 , do CPTA de 2002.[6]  Neste acórdão o STA tomou uma posição vincada quando à obrigatoriedade de reclamação para a conferência em detrimento do recurso. Esta tomada de posição chocou com a prática dos tribunais administrativos porque era muito comum que as decisões proferidas pelo juiz relator nos tribunais de primeira instância, no âmbito das acções administrativas especiais com um valor superior à alçada, fossem objecto de recurso para o tribunal superior[7]. Isto acontecia sempre que o juiz não invocasse os poderes enlencados no artigo 27.º, n.º1, alínea i), do CPTA. Até o STA se pronunciar, em 2012, a problemática em torno do artigo 27.º, nº2, do CPTA não era levantada. A jurisprudência não aplicava nem se pronunciava sobre este preceito que prescrevia a reclamação para conferência.

Dispunha o artigo 27.º , n.º1, alínea i), do CPTA:

1- Compete ao relator, sem prejuízo dos emais poderes que lhe são conferidos neste Código:

(...)

i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada; (Sublinhado nosso)

Dispunha o n.º 2 deste preceito:

2- Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com excepção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.

O problema é, a nosso ver, de interpretação.  Discordamos, neste ponto, do entendimento gizado pelo STA no acórdão n.º 3/2012. Bastará atentar nos conceitos indeterminados utilizados pelo legislador quando fez uso das expressões “questão de direito simples”, “pretensão manifestamente infundada” e “decisão”.

A recorrente, neste acórdão, notou que “ (...) No confronto da expressão «proferir decisão» constante da alínea i) do n.º1 do artigo 27.º do CPTA, com a norma contida no n.º2 do artigo 27.º do CPTA – norma que se entendeu no despacho em resposta obstar ao recurso jurisdicional – notamos o uso deliberado pelo legislador de diferentes expressões para obstar ao recurso jurisdicional (numa usa-se a expressão vaga «decisão» - alínea i) do n.º1, na outra a acepção concreta de «despachos» - nº2). (...) O n.º2 do artigo 27.º do CPTA obriga a submeter a conferência os «despachos do relator»”. 

Considerou o tribunal superior que o n.º 2 do referido preceito abrange tanto os despachos interlocutórios como as decisões de mérito, não sendo pelo mero facto de o juiz dar o nome de sentença a uma decisão que as partes devem confiar na sua imediata possibilidade de recurso. Relembra ainda que no caso que lhe foi submetido, o juiz invocou os poderes da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA.

Fixou o STA que “Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º, n.º1, alínea i) do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º2, não recurso”.

Entendeu este tribunal que também a conferência era uma forma apta e adequada “como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita – antes acrescenta- as formas de reacção.

Não podemos concordar com este entendimento. Como ANA FERNANDA NEVES concluiu, o recurso e a reclamação para a conferência constituem formas de reacção distintas[8]. O recurso é muito mais garantístico do que a reclamação para a conferência, desde logo, ao nível dos prazos para se reagir[9].

Afirmou o STA que, para a correcção do mau uso dos meios contenciosos de reacção, existia a convulação. Assim, “ (...) nada obsta a que se convole oficiosamente o recurso em reclamação, ordenando-se a baixa dos autos ao TAF, para que aí seja apreciada enquanto reclamação para a conferência. (...) como se entendeu no citado Acórdão do STA de 19/10/2010, ‘só haverá um efectivo prosseguimento da forma processual adequada se for possível, se estiverem preenchidos todos os seus pressupostos’[10], o que implica que os autos baixem ao Tribunal recorrido que decidirá se estão preenchidos os pressupostos para a preciação do requerimento, enquanto reclamação e, no caso afirmativo, conhecerá do seu mérito’.”.

                 Aqui, acompanhamos a objecção feita por ARMINDO RIBEIRO MENDES quando “acusa”  o STA de assumir uma posição demasiado formalista ao ter sobreposto o princípio da tempestividade ao princípio do pleno acesso à justiça. 

                 MARCO CALDEIRA  e TIAGO SERRÃO defenderam que os recursos interpostos antes de proferido o Acórdão do STA n.º3/2012 deveriam ser convolados em reclamação, devendo considerar-se apresentadas em tempo. Invocam o princípio da cooperação processual que deve garantir o conhecimento do mérito da causa, o princípio pro actione que determina que não pode ser desrespeitada e posta de lado a pretensão expressa de impugnar a sentença proferida por juiz singular em primeira instância[11].

O resultado prático da inflexibilidade do STA e da prática jurisprudencial conduziu à recompensa dos recorrentes que omitiam a violação do artigo 27.º, n.º1, alínea i) , do CPTA.[12]

Este acórdão conduziu a resultados desastrosos, a uma proliferação de indeferimentos sumários de recursos de sentenças proferidas pelos tribunais de círculo, inclusivé de recursos pendentes há anos.[13]

A questão foi suscitada junto do Tribunal Constitucional (TC) que se pronunciou no acórdão n.º 846/2013, de 10 de Dezembro e no acórdão n.º 124/2015. No primeiro acórdão, o TC pronunciou-se pela não inconstitucionalidade do artigo 27.º, n.º1, alínea i), do CPTA, no que respeita ao direito ao recurso como corolário do princípio da tutela jurisdicional plena. Aqui, o TC não apreciou a questão que lhe foi submetida tendo em conta os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança porque não foram objecto de requerimento de interposição de recurso. A resposta do TC parece-nos ter sido incapaz de resolver o problema na sua totalidade.

O acórdão n.º 124/2015 parece-nos mais relevante. Aqui, o TC decidiu:

“ a) julgar inconstitucional, por violação do princípio equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º4, da Constituição, a norma 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é susceptível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º2 desse artigo.  (...)” (sublinhado nosso).

Como bem nota ANA FERNANDA NEVES, “ as situações de julgamento alargado, às quais se passa a circunscrever a exigência de decisão por tribunal colectivo, não permitirão em regra ter por verificado o pressuposto de que depende a aplicação da alínea i) do n.º1 do artigo 27.º do CPTA de 2002, ou seja, a simplicidade da(s) questão(ões) a decidir, pelo que o problema da aplicação desta norma tenderá a perder relevância.”[14].

Os novos ETAF e CPTA vieram pôr fim a esta polémica “dando resposta a anseio já antigo, eliminam-se, no artigo 40º, as excepções à regra de que os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo a decisão, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.”. [15] Em traços muito gerais, acaba-se com a hipótese de os tribunais de primeira instância funcionarem em formação alargada[16]. Por outro lado, consagra-se a regra do juiz singular, o que permite resolver, na generalidade, os problemas subjacentes à “escolha” entre a reclamação para a conferência e o recurso.  Ambos os diplomas têm aplicabilidade imediata no que respeita a esta matéria, nos termos do artigo 15.º, n.º4 do Decreto-Lei n.º 214-G/2015.

Exigências de promoção da duração razoável dos processos, no âmbito do direito a uma decisão judicial em tempo razoável, conduziram a uma opção legislativa que nos parece ser a mais acertada.[17]

Luísa Pestana Bastos Burigo, nº23202

Bibliografia consultada:

ABREU, Mafalda Teixeira de, “Comentário ao Acórdão n.º 846/2013 do Tribunal Constitucional, de 10 de Dezembro de 2013 – Recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo ou reclamação para a conferência”. Disponível em: http://www.abreuadvogados.com/xms/files/02_O_Que_Fazemos/Artigos_forum_juridico/Forum_Juridico_APDP_A_MAB_Fevereiro_2014.pdf

CALDEIRA, Marco e SERRÃO, Tiago, “As reclamações para a conferência na jurisprudência administrativa: análise crítica”, in O Direito, Ano 145.º, 2013, III, pp 641 a 661.

CALDEIRA, Marco e SERRÃO, Tiago, “Uma luz ao fundo do “túnel” das reclamações para a conferência”, in Advocatus, 16 de Março de 2015. Disponível em: http://www.advocatus.pt/opini%C3%A3o/11665-uma-luz-ao-fundo-do-%E2%80%9Ct%C3%BAnel%E2%80%9D-das-reclama%C3%A7%C3%B5es-para-a-confer%C3%AAncia.html

MENDES, Armindo Ribeiro, “Uma reclamação indesejada, verdadeira armailha contra actionem: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo: (pleno da 1.ª Secção) n.º3/2012, p. 420/12, de 5.6.2012”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º97 (Jan-Fev. 2013), pp 26 a 36

NEVES, Ana., “O âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF ”, in E-pública. Disponível em: http://e-publica.pt/ambitodejurisdicao.html

Jurisprudência consultada:

Acórdão do STA de 19/10/2010, Proc. 542/10

Acórdão do STA n.º 3/2012, Proc. N.º 420/12

Acórdão do STA de 05.12.13, Proc. N.º 1360/13

Acórdão so STA de 05.06.14. Proc. N.º 01956/13

Acórdão do STA de 26.06.14, Proc. N.º 1831/13

Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 846/2013, Proc. N.º 576/13

Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 124/2015

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[1] Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

[2] Cfr. Artigo 707.º do CPC ex vi 1.º CPTA

[3] Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 124/2015 proferido no âmbito do processo n.º 629/2014

[4] Código de Processo nos Tribunais Administrativos

[5] Agora, no artigo 94.º, n.º 5 do novo CPTA

[6] Os requisitos para aferir a admissibilidade do resurso para uniformização de jurisprudência constavam do artigo 152.º do CPTA de 2002 que corresponde ao preceito com a mesma numeração do novo CPTA.

[7] Cfr Declaração de voto do Juiz Conselheiro Vítor Manuel Gonçalves Gomes no âmbito do acórdão n.º 3/2014 do STA.

[8] Ana Fernanda Neves, O âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF, disponível em: http://e-publica.pt/ambitodejurisdicao.html

[9] Os prazos eram de 30 dias para interpôr recurso e de 10 dias par reclamar para a conferência, nos termos dos artigos 144.º, n.º 1 e 29.º, n.º1, respectivamente. Estes prazos foram mantidos com o NCPTA.

[10] Vide artigo 199.º, n.º1 do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA.

[11] Marco Caldeira e Tiago Serrão, As reclamações para a conferência na jurisprudência administrativa: análise crítica, in O Direito, Ano 145.º, 2013, III, pp 641 a 661.

[12] Ana Fernanda Neves, Op. Cit

[13] Como observam Marco Caldeira e Tiago Serrão, Uma luz ao fundo do “túnel” das reclamações para a conferência, Revista online Advocatus, 16 de Março de 2015. Disponível em: http://www.advocatus.pt/opini%C3%A3o/11665-uma-luz-ao-fundo-do-%E2%80%9Ct%C3%BAnel%E2%80%9D-das-reclama%C3%A7%C3%B5es-para-a-confer%C3%AAncia.html

[14] Ana Fernanda Neves, Op. Cit.

[15] Cfr. Considerando 9 da exposição de motivos do Decreto-Lei nº 214-G/2015 que altera e republica o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

[16] O novo ETAF revogou os n.ºs 2 e 3 do artigo 40.º que consagrava o funcionamento em formação alargada dos tribunais administrativos de círculo.

[17] Cfr artigo 6.º da CEDH

Início do Contencioso Administrativo em Portugal e a sua crescente relação com a Europa

A Jurisdição administrativa, que assegura a função de escudo no que respeita à defesa dos direitos dos cidadãos perante o Estado e as demais entidades públicas, tem em Portugal, como na maioria dos países europeus, uma longa tradição. O seu nascimento, nos moldes gerais que apresenta, surgiu na sequela da revolução liberal do início do século XIX. Poderá então dizer-se, que a história moderna do contencioso administrativo se inaugurou em Portugal em 1845 com a criação do Conselho de Estado, órgão de cúpula desta jurisdição, com inspiração no modelo francês, e que incluía ainda no âmbito da sua competência, funções administrativas e políticas.

Ao longo de mais de um século assistiu-se a sucessivas alterações quanto ao âmbito da competência desta jurisdição, quanto ao exercício pelos seus órgãos de funções não jurisdicionais (em particular de natureza consultiva), e quanto à designação dos mesmos. Revela-se assim de interesse, referir que a entidade de hierarquia mais elevada do contencioso, o Supremo Tribunal Administrativo, só em 1933 recebeu a atual designação (depois de ter sido denominada Conselho de Estado e Supremo Conselho de Administração Pública) e ficou definitivamente adstrito a funções exclusivamente jurisdicionais. A existência e a competência dos tribunais administrativos e fiscais está fixada no art.º 212º da Constituição da República Portuguesa (CRP), o qual estipula que o Supremo Tribunal Administrativo é o órgão superior desta hierarquia e que compete aos tribunais nela incluídos “o julgamento das acções e dos recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.

O caminho trilhado pelo Contencioso Administrativo em nada tem sido estanque. A reforma de 2002/2004 revolucionou a imagem, a estrutura, a produtividade e a importância do Contencioso, essencialmente no contexto nacional. A nova alteração de 2015 veio corroborar essa ideia, o Contencioso Administrativo está em constante evolução, de forma a suprir as necessidades daqueles que requerem a sua tutela e se adaptar às necessidades dos tempos. O Prof. Vasco Pereira da Silva refere várias fases que decorrem do crescimento e maturação do Contencioso, nomeadamente a sua europeização.

O fenómeno da europeização da justiça administrativa surgiu, sobretudo, no pós Segunda Guerra Mundial. Todavia, nem sempre foi denominado dessa forma, falava-se então, de harmonização dos direitos nacionais com o Direito Comunitário. No fundo, ambos os conceitos significam uma progressiva adaptação das ordens jurídicas nacionais com a ordem jurídica comunitária. Devido aos vários Tratados que surgiram na altura e à necessidade de reestruturação da Europa pós guerra, a referida integração inclina-se essencialmente sobre matérias económicas, nomeadamente, quanto à zona de comércio livre, união aduaneira e mercado comum.

Gradualmente o âmbito material da integração foi expandindo, passando a abranger também matérias não económicas, designadamente face à criação de uma União Europeia, aumentando assim, a pressão do Direito Comunitário sobre os direitos nacionais. Fala-se então, neste período posterior, em comunitarização e mais tarde em europeização.

Neste nível de integração verificava-se que não só os direitos nacionais se tinham de adaptar ao Direito da União, como também, o Direito da União penetrava (expressão fortemente utilizada pelo Prof. Fausto Quadros) nos sistemas nacionais.

            Presentemente, é visível que existe um fenómeno de crescente europeização que, de acorco com o Prof. Vasco Pereira Da Silva, decorre principalmente de duas realidades. Pelo facto de existirem cada vez mais fontes jurídicas europeias, particularmente em matéria de Contencioso Administrativo, como são exemplo os serviços públicos, contratação administrativa e providências cautelares;  e por ser patente uma intensificação da integração jurídica horizontal, nomeadamente, por serem adoptadas políticas comuns e pelo papel unificador da jurisprudência europeia.

            Assim sendo, existe uma aproximação das legislações dos diversos países da Europa, sendo superadas as divergências históricas e dando passos para construir “um modelo europeu comum”. Sendo que, o mesmo não é sinónimo de perda da individualidade do sistema de cada país. Respeitando, deste modo, o desafio lançado pelo princípio da subsidiariedade dos Estados, ou seja, “o de serem capazes de, dentro do princípio da sua autonomia, criarem um Direito Administrativo nacional que dê plena eficácia ao Direito Comunitário na respectiva ordem interna”, como afirma o Prof. Fausto Quadros.  Como tal, na opinião deste Professor, o desaparecimento das características típicas das ordens jurídicas de cada Estado só ocorrerá por inércia ou incapacidade dos mesmos.

Além disso, resulta basilar referir ainda que se observa, actualmente, o desaparecimento da ligação necessária do Direito Administrativo ao Estado, como faz menção o Prof. Vasco Pereira da Silva. Tanto do ponto de vista interno, pelo facto de a atividade administrativa já ser, há algum tempo, realizada por uma multiplicidade de entidades não meramente estaduais, de natureza pública e privada; como do ponto de vista externo, por causa do surgimento de uma dimensão internacional da realização desta função, através das organizações internacionais, podendo assim falar-se num Direito Administrativo Global.

            Como em todas as discussões existe sempre o reverso da medalha, outras perspectivas. Desta forma, existe quem defenda que a europeização do Direito Administrativo, em concreto do Contencioso Administrativo, possa suscitar um problema relativo ao princípio da igualdade. Explicando um pouco melhor, se para assegurar a efetividade do Direito Europeu na ordem interna o Estado molda a execução do Direito Administrativo às exigências do Direito Europeu, as mesmas exigências tem de colocar o direito nacional à execução do respetivo Direito Administrativo. De facto, criar-se-ia uma situação de desigualdade na ordem interna no caso se o Direito Europeu e o direito interno fossem aplicados pelo Direito Administrativo de forma díspar. Defendendo ainda que, o Direito Administrativo tem sido um dos ramos, se não o ramo, que mais tem sofrido o impacto da introdução, no seu interior, de Direito Europeu. E que, a europeização do Contencioso Administrativo tende a dar maior efetividade ao Direito Comunitário na ordem interna dos Estados – Membros, no quadro do tratamento dos administrados com respeito pelo princípio da igualdade perante o Direito Comunitário.

            Independentemente dos prós e contras desta europeização, que são comuns a todos os assuntos relevantes que acabam por ter impacto na vida dos demais, resulta que este processo se torna importante, na medida em que o Direito não pretende isolar nem desrespeitar os valores basilares dos Estados. O que releva, é a constante adaptação no sentido de um processo melhor, mais evoluído e eficaz na resolução de litígios, assegurando assim também os direitos de cada cidadão.

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Ana Marta Limpo

nº22045

Bibligrafia:

- QUADROS, Fausto, A europeização do contencioso Administrativo, in Estudos em Homenagem do Prof, Marcello Caetano no centenário do seu nascimento, 2006.

- QUADROS, Fausto, O Direito da União Europeia, Almedina, 2013.

- SILVA, Vasco Pereira da, O Contecioso Administrativo no Divã Da Psicanálise, Almedina, 2013.

O Recurso Hierárquico Necessário

Pré-Reforma 2002/2004

Historicamente, a impugnabilidade de um acto administrativo estava definida para os actos que fossem, simultaneamente, definitivos e executáveis. E, para tal tinha de se recorrer a um recurso hierárquico quando fosse um subalterno a praticar o acto.

Segundo a definição dada pelo Professor Marcelo Rebelo de Sousa, o recurso hierárquico “constitui um dos mecanismos através dos quais o superior hierárquico pode exercer os seus poderes de intervenção sob o resultado do exercício das competências do subalterno, assegurando-se assim a preferência de princípio pela sua vontade sobre a dos escalões hierarquicamente inferiores”.

Segundo o Prof. Diogo Freitas do Amaral existia uma tripla definitividade para o acto ser impugnável: vertical, horizontal e material.

Quanto à primeira vertente (vertical), o acto tinha de provir do órgão superior máximo para poder ser impugnável, daí o recurso ser necessário, pois caso contrário não era verticalmente definitiva. Sendo o acto fosse praticado por um subalterno, a impugnação jurisdicional do acto administrativo estava dependente da impugnação administrativa em qualquer das suas formas: reclamação, recurso hierárquico ou recurso tutelar.

Quanto à segunda vertente (horizontal), trata-se de um critério antigo, que só considerava impugnáveis os actos finais do procedimento administrativo.

Quanto à terceira (material) referia-se a actos que regulavam o direito aplicável no caso individual e concreto. O critério material é o único dos três critérios que continua a exigir nos dias de hoje, art. 51º nº1 CPTA.

                  

Antes da Reforma de 2002/2004, o Prof. Vasco Pereira da Silva foi a pessoa que mais atacou o recurso hierárquico necessário, mas não era acompanhado pela jurisprudência e pela doutrina. O prof. considera que após a revisão constitucional de 1989, o recurso necessário passou a ser inconstitucional, pois a Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) o deixar de consagrar. Quem julgasse o contrário estaria a violar vários princípios constitucionais: do princípio da plenitude da tutela dos direitos dos particulares art.268º nº4 CRP, do princípio da separação de poderes arts 2º e 111º CRP, do princípio da desconcentração administrativa art. 267º nº2 CRP e do princípio da efectividade da tutela art. 268º nº4 CRP.

Porém, esta opinião é a minoria da doutrina portuguesa. A maioria doutrinária continuava a considerar, ainda, a necessidade de tripla definitividade.

Pós-Reforma 2002/2004…

Após Reforma 2002/2004, foram eliminados os critérios da tripla definitividade, podendo impugnar-se um acto mesmo que provenha de um subalterno. Esta passou a ser a regra geral: desnecessidade de utilização do recurso hierárquico para impugnar os actos.

Atendendo ao art. 51º nº1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) basta que o acto fosse susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares ou tivessem eficácia externa. E o art. 59º nºs 4 e 5 CPTA consagra que o recurso faz suspender o prazo de impugnação, mas isso não quer dizer que não possa impugnar sem efectuar o recurso. Trata-se de uma solução que não agradou a certa parte da doutrina, como o prof. Freitas do Amaral, por o CPTA aceitar que qualquer acto lesivo fosse impugnável, levando a um “mar” de processos administrativos. Já o prof. Vasco Pereira da Silva gostou de tal alteração, pois tornou o recurso hierárquico útil, porque o particular tem três meses mas se fizer um recurso hierárquico, o prazo suspende até sair decisão, ou seja, tem mais tempo para propor a acção e consegue esgotar todos os meios até ao contencioso. Tratam-se de meios para os quais não tem custos acessórios, logo é uma vantagem para o particular. Há suspensão do prazo de impugnação mas não se suspende a eficácia do acto, tal só acontece com uma providência cautelar.

O Prof. Mário Aroso de Almeida considera que se deve passar a admitir o recurso hierárquico necessário quando o legislador tenha tomado tal decisão de forma consciente e deliberada e que o CPTA revoga as normas constantes do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA). De forma contrária pensa o prof. Vasco Pereira da Silva, pois considera que o CPTA não revoga as normas do CPA, mas há sim uma caducidade, desaparecendo as circunstâncias de direito que as justificavam. Assim, o recurso hierárquico já não é necessário no contencioso administrativo. A restante doutrina é da mesma opinião que o prof. Aroso de Almeida acima referida.

Um ponto certo e unânime em toda a doutrina é a extinção da definitividade vertical com a Reforma, ou seja, é unânime que o CPTA não exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa. Segundo a posição defendida pelos Professores Vasco Pereira da Silva e Paulo Otero está inequivocamente afastada a “necessidade” de recurso hierárquico, já que a partir da Reforma é sempre possível ao particular aceder de imediato à via contenciosa, independentemente de ter ou não feito uso dessa (art. 51º nº1 CPTA), afectando esse afastamento também as normas especiais e não só as gerais. Fazem ambos uma interpretação mais ampla do regime. Por isso, para os Professores, todas as garantias administrativas passam a ser facultativas, mas úteis, pelo menos no que diz respeito ao recurso hierárquico, art.59º nºs 4 e 5 CPTA.

O professor regente chega a considerar que uma interpretação restrita do regime é contrária à Constituição e ao regime do CPA como consideram os professores Mário Aroso de Almeida, Marcelo Rebelo de Sousa e Viera de Andrade. Entendem que são de atender as disposições legais específicas em vigor que fazem depender a impugnação contenciosa dos actos praticados por órgãos subalternos de prévia impugnação hierárquica. Sendo estas normas especiais prevalecem sobre a norma geral introduzida pelo CPTA. A jurisprudência, quer o Tribunal Constitucional, quer o Supremo Tribunal Administrativo, tem adoptado esta vertente da doutrina, como é exemplo disso o acórdão do STA de 4.06.2009.

Em 2015, o CPTA seguiu a linha pós – reforma 2002/2004, confirmando só serem impugnáveis os actos que tiverem eficácia externa, ou seja, que projete a sua eficácia para fora do direito administrativo, art. 51º nº1. Se não tiverem tal eficácia, mesmo que lesem direitos de particulares não são impugnáveis. Contudo não faz qualquer referência à existência de recurso hierárquico necessário. No entendimento da maioria da doutrina, considera-se que consente o CPA que saiu meses antes. Porém, no entendimento do prof. Vasco Pereira da Silva, considera que se revogou tacitamente o CPA, e o recurso hierárquico deixou de se possível mesmo no caso de existirem normas especiais que o consagrem.

Ana Margarida Gonçalves

nº 21991

Caso prático : os alunos que faltaram às aulas de Contencioso Administrativo

Adalberto requereu a 01.11.2013, uma licença de construção para um bar em Lisboa. A Câmara Municipal de Lisboa não se pronunciou. Enquanto Adalberto esperava, gastou todas as suas poupanças no seu estudo de mercado “as melhores bebidas Portuguesas” tendo de voltar a viver em casa da sua mãe. Certo dia, ao ganhar o euromilhões decide retomar o seu projecto e lembra-se de duas coisas: que a Câmara nunca lhe tinha dado qualquer resposta, e que nos seus tempos de estudante de direito aprendeu que era possível impugnar actos de indeferimento tácito da Administração. Contratou então o seu amigo Bonifácio, advogado, que interpôs uma acção de impugnação, pedindo ainda uma indemnização pelos danos que incorreu em voltar a viver com a mãe. A acção foi interposta contra o Presidente da Câmara, também conhecido por Sr. Cândido, no STA de Lisboa a 02.03.2015.

Não é que, coincidência das coincidências o Sr. Cândido e Adalberto cruzam-se na rua, onde o primeiro diz ao segundo “AH AH AH! Tu e o teu amigo Bonifácio deviam ter ido a menos festas da cevada e deviam ter estudado mais contencioso administrativo como eu vos disse!”. Adalberto sem perceber porque razão tinha o seu ex-professor dito tal coisa, encolheu os ombros e seguiu o seu caminho.

A Juíza, que por sinal era apaixonada por Bonifácio desde a primeira e única vez que viu o rebelde na biblioteca da faculdade, decidiu impressioná-lo, e passou imediatamente para a decisão final que tinha o seguinte conteúdo “ A câmara municipal terá de permitir a construção do bar para aprender a não ser mal-educada quando as pessoas lhes perguntam/pedem alguma questão”.

1.Explique porque razão teve o Sr. Cândido aquela reacção.

2.A juíza agiu correctamente?

1. O Sr. Cândido teve aquela reacção tendo em conta as numerosas irregularidades que foram cometidas ao longo do processo que passaremos de seguida a explicar.

Bonifácio (doravante “B”), propôs acção de impugnação de acto administrativo provavelmente, porque concordou com Adalberto (doravante “A”) na existência de um indeferimento tácito. Este indeferimento estava previsto no art. 109º do CPA. No CPTA vigente antes da reforma de 2002, se a administração não desse resposta ao requerimento apresentado pelo particular, o mesmo tinha de presumir que a sua pretensão tinha sido indeferida de modo a poder recorrer a tribunal, pois o único meio existente para recorrer deste tipo de actuações da administração era a impugnação de acto administrativo. Ou seja, era necessário ficcionar um acto de indeferimento para conseguir mais tarde impugná-lo. Em 2002, o CPTA passou a consagrar uma nova alternativa de recorrer ao meio contencioso: a condenação da administração à pratica do acto devido (66º ss. CPTA), deixando de ser necessário ficcionar um indeferimento quando não houvesse qualquer pronúncia da administração. A doutrina de então considerou, que a partir da inserção deste meio no CPTA, havia uma revogação tácita do 109º/1 CPA na parte “faculdade de presumir indeferida a pretensão”. Assim sendo, B, devia ter interposto uma acção de condenação à prática do acto devido, pois o art. 66º/1 do CPTA determina que é possível obter a condenação quando um acto seja ilegalmente omitido, o que era o caso. Inserindo-se em especial, na alínea 67º/1/a) CPTA. Estaríamos deste modo, perante uma excepção dilatória inominada (89º/1,2 e 4 CPTA) que iria determinar um convite pelo tribunal, ao autor para substituir a petição inicial (Como indica 51º/4 CPTA).

O regime estabelecido para existir condenação da administração exige que haja uma omissão ilegal, que ocorrerá quando a administração esteja investida no dever legal de decidir. Para que a mesma esteja investida nesse encargo, o interessado tem de lhe ter apresentado um requerimento, o que A fez no dia 01.11.2013. A razão de ser desta imposição deve-se à circunstância de para haver condenação de alguém por um tribunal, é necessário que exista uma necessidade de tutela judicial. Se A não tivesse requerido a licença, ele não carecia de protecção judicial, não preenchendo o requisito do interesse processual.

A situação do presente caso, não se integrando em nenhuma das situações previstas no art. 13º do CPA, levava à eventualidade da administração estar investida no dever legal não só de apreciar, como de responder ao pedido de licenciamento.

Quanto à legitimidade activa, esta encontrava-se preenchida pois A tinha interesse na emissão da licença (66/1/a) CPTA).

Podia-se ainda colocar a questão se era necessária uma prévia reclamação para A poder propor acção nos termos dos art. 185ºss. do CPA. No entanto, o RJUE não prevê nenhuma disposição especial nesse sentido pelo que não havia nenhum impedimento de A seguir directamente para o tribunal.

Relativamente ao pedido de indemnização, teríamos de verificar se haveria algum impedimento quanto à cumulação deste pedido com o primeiro. Com base nos art. 4º1/a) e nº2/f ambos do CPTA, nada obstava a esta cumulação uma vez que a causa de pedir era a mesma e os pedidos se encontravam numa relação de dependência.

B propôs a acção contra o Presidente da Câmara, o que é errado, pois os art. 10º/nº 1 e 2, e o artigo 68/2º do CPTA determinam que quem deve ser demanda é a pessoa colectiva que era o Município de Lisboa, e não o Presidente da Câmara. Apesar desta triste circunstância, a mesma não tem consequências processuais no sentido em que a secretaria do tribunal irá corrigir esta imperfeição (8º-A/5, 10º/4 e 5, e 78º/3 CPTA).

B deveria ter interposto a acção no Tribunal de Círculo de Lisboa nos termos dos art. 44º do ETAF e ainda nos termos dos art. 1º e 16º do CPTA, e não no STA, pelo que haverá remessa para o tribunal competente por força do art.14º do CPTA.

Quanto aos prazos, regra geral, a administração deve-se pronunciar em 10 dias (86º/1CPA). No entanto, o RJUE, prevê que perante um pedido de licenciamento a Câmara municipal tem 30 ou 45 dias úteis para tomar uma decisão (23º RJUE). Estes prazos são importantes para aferir até quando pode ser proposta a acção de condenação, uma vez que o art. 69º/1 CPTA determina que a mesma pode ser proposta até um ano depois do termo do prazo legal para a emissão do acto devido. Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA “esta disposição é para evitar que a administração possa ser demandada em tribunal vários anos após a verificação da situação de incumprimento do dever de decidir, com fundamento na apresentação de um requerimento de que pode já não haver memória”.

O requerimento, foi pedido a 01.11.2013 pelo que a Câmara Municipal devia ter dado resposta no máximo até 5 de Janeiro de 2014. Consequentemente, o prazo que A tinha para reagir terminou em a 6 de Janeiro de 2015, e portanto tendo sido a acção proposta em 02.03.2015, ela mostrava-se intempestiva, que constitui uma excepção dilatória prevista no art.89º/4/k) CPTA.

2. A juíza não agiu desde logo correctamente porque “passou imediatamente para a decisão”, onde deveria ter tomado certas providências prévias à decisão. Em primeiro lugar, devia ter emitido despacho pré-saneador uma vez que devia convidado o autor a suprir a excepção do erro na forma de processo (87º/1/a) e nº2 CPTA). Para além do mais, a partir de 2002, devido à verificação da falta de economia processual dos tribunais administrativos, que deixavam prolongar o processo até à decisão quando havia excepções dilatórias que obstavam o conhecimento da causa pelo tribunal, o 88º/2 do CPTA ganhou nova redacção, determinando que este se mostra o momento certo em que se deve conhecer das excepções dilatórias, obrigando deste modo à concentração neste despacho de todas as questões que obstem ao seguimento do processo. O facto de a acção ser intempestiva nos termos do 89º/4/k), obstava à Juíza de conhecer do mérito da causa, pelo que a mesma deveria ter absolvido da instância a Câmara Municipal de Lisboa (89º/2/1ªparte CPTA).

Em segundo lugar, creio que a juíza agiu erradamente também no conteúdo da decisão. Colocando-se o problema de que poderes tem um tribunal aquando da condenação à pratica do acto devido pela administração.

Esta questão é de elevada importância pois permite evitar que se incorra na violação do Princípio da Separação de Poderes previsto no art. 111º da CRP, no sentido dos tribunais defenderem a legalidade, pronunciando-se e aplicando o Direito, e não têm como função administrar (3º/1 CPTA). O tribunal, no âmbito da acção de condenação, só deve condenar a administração à prática de um acto com determinado conteúdo em duas situações: i) quando a lei impuser uma única solução ii) quando exista uma redução da discricionariedade a zero[1]. Em todos os restantes casos, ao abrigo da separação de poderes, o tribunal não se poderá substituir à administração, apenas poderá impor que a administração, no âmbito da sua discricionariedade, pratique o acto tendo em conta certas vinculações legais (71º/2 CPTA). No presente caso encontrávamo-nos na segunda situação descrita, pois a Câmara ao reapreciar o pedido, teria discricionariedade para conceder ou não a licença conforme se encontrassem preenchidos os requisitos exigidos. A Juíza ao determinar que a Câmara deveria emitir a licença para “aprender a não ser mal-educada” não se limitou a “uma condenação genérica com as condições vinculativas que puder retirar das normas jurídicas aplicáveis, sem pôr em causa a autonomia da decisão do órgão administrativo”[2], estando em clara violação do Princípio da separação de Poderes e do art. 3º/1 do CPTA por ter julgado a conveniência e oportunidade da actuação da administração.

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[1] V.g. Acórdãos do Tribunal de Circulo Sul : de 21 de Fevereiro de 2013, (Pº. nº 6303/2010), de 17 de Janeiro de 2008, (Pº. nº 1376/06) e o de 29 de Novembro de 2007, (Pº. nº 2977/07).

[2] VIEIRA DE ANDRADE, José, A justiça Administrativa, 13ª Edição, 2015. 

BIBLIOGRAFIA

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 13ª Edição,2015.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre as acções de condenação à prática dos actos administrativos. Consultado em

http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_processoadministrativoii_isbn_actualizado_jan2012.pdf

VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, 2005.

                                                                                                                                           Mafalda Jardine Neto

                                                                                                                                                    Nº aluno 23782